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山东省聊城市人民政府


聊政发〔2006〕110号


聊城市人民政府关于印发《聊城市旅游行业管理办法》的通知




各县（市、区）人民政府，经济开发区管委会，市政府各部门：
《聊城市旅游行业管理办法》已经2006年8月11日市政府第44次常务会议研究通过，现印发给你们，望遵照执行。



聊城市人民政府
二○○六年八月二十三日




聊城市旅游行业管理办法

第一章 总则


第一条 为加强旅游业管理，合理开发利用和有效保护旅游资源，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，建立和维护良好的旅游市场秩序，促进旅游业的可持续发展，根据《旅行社管理条例》、《山东省旅游条例》和《旅行社管理条例实施细则》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称：
（一）旅游业是指利用旅游资源和设施，为旅游者提供交通、游览、度假、住宿、餐饮、购物、娱乐、信息服务和其他服务的综合性行业。
（二）旅游资源是指可以为发展旅游业开发利用，并能产生经济效益、环境效益和社会效益的自然资源、历史人文资源和其他社会资源。
（三）旅游建设项目是指为旅游者提供游览、住宿、娱乐等服务项目及旅游基础设施项目。
（四）旅游经营者是指旅行社、导游服务公司、旅游景区（点）、旅游度假区、旅游饭店、旅游车船公司、旅游购物场所、旅游网络公司等从事旅游经营活动的单位和个人。
第三条 凡在本市行政区域内开发利用旅游资源、从事旅游经营和旅游业管理的单位和个人，均应遵守本办法。
第四条 市旅游行政管理部门负责全市旅游业的统一管理。县（市、区）旅游行政管理部门按照职责分工，负责辖区内旅游业的具体管理工作。
公安、工商、安全监督等部门按照各自职责，积极配合旅游主管部门做好旅游业的管理工作。
第五条 发展旅游业，应当突出水城特色，发挥历史文化名城的优势，坚持旅游资源保护与开发利用相结合，开发国内市场与开拓国际市场相结合，社会效益、环境效益与经济效益相结合的原则。
第六条 市、县（市、区）人民政府应当将旅游业的发展纳入国民经济和社会发展计划，在每年的财政预算中，安排一定的资金用于促进旅游业的发展。

第二章 旅游资源的保护与开发


第七条 开发旅游资源，应当按照统一规划、严格保护、合理开发、可持续发展的原则进行。
鼓励国（境）内外单位和个人依法开发利用本市旅游资源。
第八条 新建、改建、扩建旅游景区（点）和新建旅游饭店、大型游乐场等旅游建设项目，应当符合城市总体规划和旅游业发展规划，避免盲目建设；禁止兴建宣传封建迷信和有害旅游者身心健康的旅游景区（点）。
第九条 市、县（市、区）旅游行政管理部门应当制定国内外旅游市场开发计划并组织实施，组织和协调本辖区内旅游整体形象的对外宣传、重大促销活动和大型旅游活动，向国内外旅游者和旅游经营者提供信息、咨询和服务指南，推荐特色旅游产品。

第三章 旅游经营管理


第十条 旅游饭店、旅行社应建立旅游管理人员和服务人员岗位培训制度，加强各类员工的日常岗位培训和职业道德培训；旅游、劳动等行政主管部门应加强指导和考核。
旅行社不得聘用未取得导游证的导游人员，进行导游活动。
第十一条 旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等或者停业、歇业的，应当到市旅游行政管理部门和工商行政管理部门办理相应的变更登记或注销登记。
第十二条 旅游经营者因自身过错给旅游者造成损害的，依法承担赔偿责任。
第十三条 依法取得经营资格的饭店、餐馆、商店、娱乐、运输、旅游商品生产等单位，可以书面形式向市旅游行政管理部门提出取得旅游定点单位资格的申请，并提供相关资料。市旅游行政管理部门自接到申请之日起，20个工作日内作出书面答复。经评审符合标准的单位，颁发旅游定点单位资格证书和标识牌，并予以公告。未被评定为星级饭店和旅游定点的单位，不得使用星级饭店和旅游定点称谓。
第十四条 旅行社、景区(点)、旅游定点单位应当公开服务项目和收费标准，保证服务质量、产品质量，不得擅自设置收费项目、提高收费标准或压价竞销。
第十五条 经营客运、游船、水上项目大型游乐场等涉及人身安全的特种项目，其设施、设备必须经有关部门检查合格后，方可运营。
旅游经营者应当加强设施、设备、车船的日常维护与保养，保证安全运转。对可能出现危险情况的旅游设施和游览场所应当采取安全保护措施，设置警示标志。发生旅游安全事故，应当立即采取处理措施，并同时向当地旅游、安监、公安等部门报告。
第十六条 旅游行政管理部门应当依法对旅游经营者进行监督检查。
旅游经营者应当自觉接受旅游行政管理部门的监督管理，并按照要求报送相关资料。
第十七条 旅游者对旅游经营者侵害其合法权益的行为，有权向旅游行政管理部门投诉，旅游行政管理部门必须依法予以查处。

第四章 法律责任


第十八条 违反本办法第十条第二款的，由旅游、工商行政管理部门责令限期整改，并按照有关规定进行处罚。
第十九条 违反本办法第十三条第二款规定的，由市旅游行政管理部门责令限期改正，并处以3000元以上30000元以下的罚款。
第二十条 拒绝、阻碍旅游行政管理部门及执法人员依法执行公务，应当给予治安处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议或者直接向人民法院提出诉讼；逾期不申请复议也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十二条 旅游行政管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条本办法自发布之日起施行。


城市公物警察权之分解研究：城市道路

在城市行政公物管理中，道路管理十分具有典型性。世界各国均制定道路管理法加以管理，德国、日本、台湾的学者在介绍本国公产法律制度的时候，甚至都以《道路法》为例。我想，道路作为公物，是有体公物，比较直观；从道路交通警察权入手解释相关理论也易于理解；而其利用和管理中的复杂性，又具有相当大的代表性。
城市道路存在的特点：
组合性。除了道路自身由诸如机动车道，非机动车道，人行道，盲道等不同部分组合而成，道路尚承载了大量其他公物，例如树木绿地，交通标志，路灯，地下排污，各种管线等。这些公物是视为道路的组成部分一体保护，还是另外立法更为科学？仍未有固定答案。
开放性。城市道路作为公用公物，具有绝对开放性，任何人都可以进行合法的利用，在学理上，有称之为“绝对公物”，以与相对公物相区别，相对公物上存在拒绝无资格利用者的“家主权”。
多功能性。道路具有多功能性，这点为行政法学者所认可。城市道路承载了交通工具的客货运输功能，也允许人民休闲散步；有的道路承载了战备任务；道路还是路灯，公用电话、垃圾箱其他公物设施载体；经过特别许可，道路也可以进行停车，仓储堆放、设置商品摊点、游行示威，举办各种活动等等。
城市道路公物警察权，是指为保护和正确使用城市道路公产公物，法律授予行政机关的相关禁止、强制和处罚的行政权力。公物警察权在立法的分配上并无一定之规，与公物的（一个或多个）实际支配者有时一致，有时不一致。民国范杨《行政法总论》认为公物管理权与公物警察权“两者显然不同。只实际上此两种作用，又是属于同一机关行使”。但是“此时同一机关，所为各种作用中，孰为管理作用，孰为警察作用，应依性质而区别之。”切中之言也。
1996年6月4日国务院发布的《城市道路管理条例》第二十七条规定：“城市道路范围内禁止下列行为：
　　(一)擅自占用或者挖掘城市道路；
　　(二)履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶；
　　(三)机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车；
　　(四)擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物；
　　(五)在桥梁上架设压力在4公斤／平方厘米(0.4兆帕)以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线；
　　(六)擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物；
　　(七)其他损害、侵占城市道路的行为。”
从上述规定可以看出，实际立法上，现实中对于公物警察权的的规定十分混乱，往往多种公物混杂规定；其规定的内容和顺序也缺乏一定的逻辑性和周延性。然而城市道路警察权目的上是为了保护行政公物，但是在法规上仍然以人的相关行为为处罚对象。这一点与其他行政权力并无特别不同。
或者我们可以尝试从一下几个方面去描述城市警察权的外延。
一，各种损害道路物理状态的行为。
（一）直接进行损害行为，或者增加损害的危险。
自生活经验而言，当然不能排除有人出于仇恨社会等目的，以损害公物的目的为损害的行为。只是立法对与损坏道路的行为，常常只规定其行为，而其行为目的在所不问。例如《俄罗斯联邦行政违法法典》第十二条之三十三“损坏道路……的……导致对公民科处数额为……的行政罚款”。
立法上的问题是，损害道路的行为，究竟包括哪些？概括性的规定是否为已足，还是需要采取列举式的立法逐一点出具体的损害行为？例如，试刹车和驾驶履带车、铁轮车上路等。
一个行为可能有多个危害后果。如果法律基于多个后果以数个条文均加以惩处，构成实定法的“法条竞合”，这种情况下应该在适用法律上适用“择一重罚处断”和“一事不再罚”两个原则。而实践中的更多情况是，立法者仅从一方面对危害行为进行规定，遗漏或者放弃对其他危害后果进行追究，这种情况应该着重探讨警察权分配立法的科学性问题。这些行为常见的有：
道路漏撒。道路漏撒的危害，除了对于道路本身的损害，尚属于环境卫生问题，同时也可能给交通安全法成潜在的危险，所以，从公物管理方面的法规，环境卫生方面的法规和交通安全法上，都能看到禁止性规定的影子。
超载。超载行为除了对道路加大负担之外，安全隐患也不可忽视。往往也构成竞合。
二．在道路利用上的侵占和违规行为
道如前所说，道路具有多功能性，那么对于利用道路行为，如何在合理利用与不合理利用之间划分出明确的界限？这是一个如何科学立法的问题，只有立法才能直接划定相关公物警察权的范围:哪些行为应当一律禁止，哪些行为应当建立许可制度；哪些行为需要打击，哪些行为需要容忍。
1. 临时堆放商品或者物料。
2.停车。唯应特别指出违规停车可能同时构成对道路的违规利用和阻碍交通的危害。
3.道路传单、游行、促销等群众性活动。
4. 施工占用道路。
5. 道路临时摊贩。临时摊贩取缔也是管理权竞合的一个典型，涉及工商部门，交警部门和城市公物警察。现实中由城市管理者执行工商部门的执法权，虽然从理论上力度很大，但是无疑不是最好的选择。
6. 在城市道路上建设建筑物、构筑物。
总的说来，对于道路的利用方面的警察权，不宜采取一律禁止的方式，而是应该逐步建立合理的道路特别利用的行政许可制度。德国法上，州和联邦法对道路的特别利用许可都采用了收费和许可制度。目前在这一制度建立之前，我国各地有各种尝试，比如以私法的意思拍卖道路车位等的使用权，以行政征收的意思收取行政规费，甚至以罚代管等等，但是因无法律授权，均属无源之水，无本之木，以至于各种尝试都成为违法行政的范例而为人所诟病。