防城港市人民政府办公室关于印发防城港市政府性投资项目搭桥贷款资金管理办法的通知
广西壮族自治区防城港市人民政府办公室
防城港市人民政府办公室关于印发防城港市政府性投资项目搭桥贷款资金管理办法的通知
防政办发〔2010〕35号
各县（市、区）人民政府，市直各单位：
《防城港市政府性投资项目搭桥贷款资金管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
二〇一〇年三月十五日
防城港市政府性投资项目搭桥
贷款资金管理办法
第一章 总则
第一条 根据《广西民族经济发展资金管理局融资平台融资贷款资金管理办法》（桂财办〔2009〕105号）精神，为了加强对防城港市政府性投资项目搭桥贷款资金（以下简称搭桥贷款资金）管理，扩大投资，拉动内需，促进我市经济平稳较快增长，特制定本办法。
第二条 本办法所称的搭桥贷款资金是指以市人民政府信用为基础，以市财政局名义向自治区财政厅申请借入的转贷资金，搭桥贷款资金属政府财政性资金，市财政局负责对搭桥贷款资金实行统一归口管理。
第三条 本办法适用于搭桥贷款资金的管理和使用单位。
第二章 搭桥贷款资金使用范围及期限
第四条 搭桥贷款资金的使用范围主要用于本应由政府投资、但因政府现有财力不足暂难以实施的重大投资项目，包括：
（一）市政、交通基础设施建设；
（二）农村危房改造扩大试点工程、农村民生工程和农村基础设施建设；
（三）医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施建设；
（四）生态工程建设；
（五）适合搭桥贷款资金支持的其他项目。
第五条 各用款单位根据搭桥贷款资金的使用范围和实际情况，编制项目使用计划（包括项目名称、投资额、资金安排等）报市财政局审核并报市人民政府批准后，严格按照市人民政府审核批准后的项目范围进行使用，严禁挪用。
第六条 搭桥贷款资金的使用期限，根据支持项目的性质和从广西民族经济发展资金管理局转贷时所规定的期限确定。
第三章 搭桥贷款资金使用主体及使用方法
第七条 搭桥贷款资金使用主体为市本级投融资公司（中心）和各县（市、区）财政局。
第八条 市财政局根据搭桥贷款资金使用主体的性质、用途及计划，报市政府审核批准后，搭桥贷款资金可以采取以下的方式进行运作：
（一）注入资本金。市财政局以注入资本金方式，将搭桥贷款资金注入有关市本级的投融资公司（中心），以解决公司（中心）资本金不足问题。
（二）转贷。市财政局直接将搭桥贷款资金转贷给各县（市、区）财政局，并签订“资金使用协议”。同时，各县（市、区）人民政府向市财政局出具还款承诺。
第九条 各用款单位应根据资金使用计划，灵活开展保本结构性存款等理财业务，确保搭桥贷款资金收益的最大化。搭桥贷款资金存款利息以及开展理财业务产生的收益都属政府非税收入，各用款单位必须按规定清缴入库，不得截留、挤占、挪用。
第四章 搭桥贷款资金使用审批程序
第十条 市财政局在金融机构开立贷款、存款账户，用于搭桥贷款资金发放与支付。
第十一条 用款单位在指定的金融机构开立搭桥贷款资金使用专户。
第十二条 搭桥贷款资金拨付实行严格管理，必须经财政部门审核签署意见后才能拨付，严格实行用款单位、财政部门 “双签制”，拨付审批程序如下：
（一）施工单位按工程进度申请拨付进度款；
（二）监理单位审核；
（三）用款单位签署意见；
（四）财政部门签署意见。
第五章 用款资金的偿还
第十三条 市本级投融资公司（中心）使用的搭桥贷款资金利息，列入项目成本，由用款单位负担。市财政根据自治区财政厅的利息偿还通知单，按比例分配下达给各用款单位，各用款单位根据通知及时将利息支付给市财政，市财政归集后偿还给自治区财政厅。
第十四条 各县（市、区）使用搭桥贷款资金的本息由各县（市、区）财政负担。各县（市、区）财政需足额安排偿债准备资金，并及时向市财政支付搭桥贷款资金本息。
第十五条 各县（市、区）未按时支付到期本息的，市财政将在办理年度财政结算时如数扣缴。
第十六条 用款单位申请提前偿还贷款，应提前报市财政局审批，市财政局报自治区财政厅同意后办理有关手续。
第六章 监督管理
第十七条 用款单位严格按照市人民政府审核同意的项目范围、资金用途、用款计划等规定使用资金。
第十八条 用款单位要建立严格的项目管理制度，确保搭桥贷款资金安全运行。
第十九条 市财政局要加强对搭桥贷款资金跟踪管理，及时了解搭桥贷款资金的发放使用情况，适时组织力量开展专项检查。
第二十条 市财政局有权要求用款单位定期或不定期报告搭桥贷款资金的使用情况，并有权对搭桥贷款资金的使用进行监督管理。
第二十一条 若用款单位有截留和挪用等违规使用搭桥贷款资金的，市财政局将停止办理有关用款提取手续，追回搭桥贷款资金，并提请有关机关依法追究有关用款单位和有关人员的法律责任。
第七章 附则
第二十二条 本办法自发布之日起施行。
第二十三条 本办法由市财政局负责解释。
论我国检察机关在民事诉讼中的地位
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[关键字] 检察监督 民事诉权 民事抗诉 监诉人
[摘 要] 对检察机关在民事诉讼中的地位问题，理论界对此虽有讨论，但少有系统的论述。本文依据民事诉讼各个阶段，分别对检察机关在其间的地位作了一定的探讨，以期对此问题有一个全面系统的阐述。
依照我国法律，上级人民法院对下级人民法院的工作有进行监督的权力，但这仅仅是法院内部的监督，而完整意义上的监督还应该包括外部监督。根据我国宪法第一百二十九条的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，他享有对我国法律的全面监督（笔者注：这里所指的法律仅指狭义上的法律），即不仅包括对刑事、行政法律实施的全面监督，而且也包括对民事法律实施的监督，这所体现的就是外部监督。我国民事诉讼法第十四条规定了人民检察院对民事审判活动的法律监督权，但该法仅规定了检察机关对民事审判活动的监督方式集中体现为民事抗诉。于是，学术界对检察机关能否以及以何种其他方式进行检察监督的讨论至今不休。这些问题虽不是本文要讨论的重点，但检察机关以其他方式进行民事诉讼监督，尤其是以参与民事诉讼的形式进行监督的动向不容忽视。这样，就使得民事诉讼活动在原有的当事人之外又增加了检察机关，这就不可避免地产生了对检察机关在诉讼中的地位和身份如何确定的问题。我国民事诉讼法中对检察机关在民事诉讼中的地位并没有加以明确。对此，学者们在他们的著作、文章中虽有提及，但大都没有将其单独加以详细论述。本文拟就民事诉讼的各个环节相关的问题加以探讨，以期较为系统地阐述检察机关的地位问题，以求抛砖引玉。
一、民事诉讼的提起阶段
我国民事诉讼法对公民、法人及其他组织的民事诉权有着详细的规定，但对作为法律监督机关的检察机关是否享有民事诉权并没有加以明确，我国诉讼法学界对此问题也一直加以关注、研究，对此问题的争议一直没有停息。有关论述已经较为详尽，在此笔者不再加以赘述。
既然我国宪法将检察机关定位为我国法律的监督机关，足以表明我国检察机关有权对一切法律活动进行法律监督，而其监督的出发点和目的均是为了国家的利益、人民的利益，均是为了社会的公共秩序和善良的风俗。在实施法律监督的特定范围内，法律监督权与相应的诉权之间可以说是一种相辅相成的关系。①笔者认为，为了切实保障法律监督的最终目的得以实现，法律应当赋予检察机关相应的诉权，但应明确检察机关行使诉权的案件范围。
法律给予检察机关法律监督权的目的是为了有效地维护国家、集体、人民的合法权益，维护社会的公共秩序和善良风俗。而且各国建立民事检察制度、赋予检察机关提起民事诉讼的权利，也大都是为了维护国家、社会利益和公共秩序。②人民检察院参与涉及公共利益的民事案件不违背民事诉讼法理，且符合国际惯例。③因此，结合国外的相关经验和我国的实际情况，我国的检察机关能够行使诉权的案件也应限于侵害国家利益的、侵害或该侵害涉及社会公共利益的案件。而1997年12月3日，我国第一起由检察机关提起民事诉讼的案件得到了法院判决的支持④，初步证明了以为维护国家利益和社会公共利益为目的而赋予检察机关提起民事诉讼的权力是必要的，而且也是可行的⑤。近期，浙江省浦江县人民检察院提起的民事诉讼得到法院的支持，又进一步证明了检察机关民事诉权的必要性和重要性。
在司法实践过程中，在为数不多的由检察机关提起诉讼的民事案件的起诉书中将检察机关定位为起诉机关，以单位名义提起诉讼。而在诉讼活动中检察人员又以检察机关法定代表人（即检察长）的委托代理人的身份出庭。笔者认为这种做法欠妥。因为不法侵害并非直接针对检察机关，因而检察机关在诉讼中不应该处于当事人的地位。而且，检察机关的诉权是由检察监督权派生的，起诉的目的只是在于保护应受保护的利益，而且也是在当事人由于某种原因无法有效行使或者不可能行使起诉权力时才能得以运用。因此，检察机关在提起诉讼的民事案件中的地位问题应该分以下两种情况分别讨论。
（一）在提起侵害国家利益的案件的诉讼中
此类案件的受害者一般表现为占有、使用、经营国有资产的单位，但究其根本，实际的受损害人却是国家。国家在民事诉讼中可以成为民事主体已经毋庸置疑了。而承担了国家赋予的法律监督权的检察机关，作为国家利益的代言人，当国家的利益受到不法侵害时，他有权、有能力也应当代表国家针对具体的侵害事实提起相应的诉讼。刑事法律中体现了这一点，民事法律也应该体现这一点。
由于受损害的国家利益直接表现为某些单位利益的受损，因此应该由受到实际损害的单位提出民事诉讼。但考虑到最终受损的是国家，因此在受害单位无法提出诉讼或存在其他原因时，检察机关可以提起民事诉讼；尤其是当事人双方合意损害国家利益的时，检察机关应该提起民事诉讼。当民事行为双方非串通合意损害国家利益时，检察机关只是协助提起诉讼人，真正原告应该是直接受损害的单位；而当民事行为双方合意损害国家利益时，检察机关可以比照刑事诉讼以检察机关的身份起诉，但在此时检察机关不是作为民事行为的主体的单位，而是作为国家利益的代表人，因此在法庭审理时检察人员不能以法定代表人（即检察长）或其诉讼代理人的身份出庭，而应该以代表国家的诉讼代理人⑥的身份出庭。即使是这样，检察机关在整个民事审判活动中依然保有法律监督者的地位。另外，对于后一类案件，检察机关在解决了民事行为的有效性存在与否以后，如当事人双方有关行为违反刑法相关规定的，可以对其另行提起刑事诉讼，追究其刑事责任。
（二）在提起侵害或该侵害涉及社会公共利益的案件的诉讼中
此类案件的受害者一般都是具体的个人，而且受害者在数量上也有所不同。即便如此，由于此类案件所侵害的内容具有公共利益性质，侵害行为都是被法律所禁止的（如公害案件、涉及善良风俗的案件等），对此类案件的当事人而言并没有完全的自由处分权。因此这类案件可以由检察机关提起诉讼，但具体诉讼请求不能涉及完全属于当事人意思自治的私权范围内的事情（如赔偿请求等）。在此类案件中，检察机关所起的作用也仅仅是提起民事诉讼而已。因此，在此类案件中，检察机关只能处在协助起诉人的地位。
二、民事审判阶段
根据我国宪法的规定，民事检察监督应该存在于民事诉讼的全过程中。但我国民事诉讼法仅将检察机关民事法律监督的方式规定为抗诉，大大地削弱了检察机关法律监督的作用。检察机关能否以其他形式监督民事诉讼活动，这也是理论界争议较大的问题之一。笔者认为，我国民事诉讼法规定的检察机关只能以抗诉形式对民事审判活动进行法律监督，明显地缩小了检察机关对民事法律实施活动监督的范围。就我国民事诉讼法第十四条和第一百八十五条的规定来看，其中体现的是作为法律监督的公权利对以审判权为代表的另一公权利的监督，并非对私权领域的干涉。因此，虽然法律没有明文规定，但从其立法意图来看，在非抗诉再审的民事案件中，检察机关有权派员参加法庭的审理过程，以监督民事审判过程，保证其公正性。
（一）在由检察机关直接提起诉讼的案件审判过程中
由于肯定了检察机关有民事诉权的存在，因此检察机关在由其提出的诉讼的审判过程中的地位也成为了本文需要讨论的问题之一。
由检察机关直接提起诉讼的案件大都涉及公共利益，而且一般都有具体、现实的双方当事人存在。由于检察机关提出的起诉是在当事人无法由自己行使起诉权力或不能行使起诉权利的时候提出的，因而当案件非涉及民事行为双方当事人合意损害国家利益时，检察机关仅以协助起诉人身份提出诉讼，其所起的作用仅限于启动民事审判程序。此时可以说检察机关充当的是程序上的原告，而非实体上的原告；检察机关在法院审理过程中不能参与法院对民事实体权益的审理，具体的处分行为应该由当事人进行。当案件涉及民事行为双方当事人合意损害国家利益时，检察机关此时充当的是代表国家进行诉讼的角色，因而其在法庭审理过程中的地位类似于刑事诉讼中的检察机关，即既处于国家利益代言人的地位，又处于法律实施监督人的地位。
（二）在其他的非民事抗诉案件再审的审判过程中
民事诉讼相较刑事诉讼来说，案件数量较为众多，因此作为法律监督部门的检察机关不可能、也没有必要每案必派员参加诉讼，以此来实施法律监督权。检察机关可以有选择性地参加一些涉案面较大、影响范围较广的案件，有选择性地参加那些检察机关认为在审理过程中可能会有影响公正审判的行为出现的案件，这样可以避免因事后的抗诉而浪费不必要的诉讼资源。因而，在这类案件的审判过程中，检察机关所指派的检察人员不参与当事人之间对于实体权利的处分，他们在法庭上所起的作用是作为检察机关的代表实施法律监督的作用，其在审判活动中处于法律监督人或者说是“监诉人”的地位。
（三）在民事抗诉案件再审的审判过程中
我国民事诉讼法第一百七十九条和第一百八十五条分别规定了当事人申请再审和人民检察院抗诉再审的法定情形。经过比较不难发现，由当事人申请再审的法定情形比由检察机关抗诉再审多了一种，即“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”。而在今年4月1日正式施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的第四十四条对“新的证据”的解释“是指原审庭审结束后新发现的证据”。笔者认为，这类证据应该包括原审由于某些原因无法举证、而原审结束后可以举证的证据和案件审理结束后新发现的证据。在民事诉讼法规定了当事人的申诉权后，最高人民检察院在去年的九月底颁布生效的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《规则》）的第四条中明确指出，人民检察院受理的民事案件的主要来源可以是“当事人或者其他利害关系人申诉的”案件。而该《规则》的第五条对申诉的理由却没有明确的规定，只是原则性地叙述为“有具体的申诉理由和请求”。由于民事诉讼法第一百八十五条规定的抗诉理由都直接或间接地产生于审判人员的行为，而非当事人或诉讼参与人的行为。据此笔者认为，《规则》中所肯定的当事人或其他利害关系人申诉作为检察机关抗诉案件的案源之一，只能理解为当事人发现了除“有新的证据”以外的四种申请再审的情形，且向人民法院申请被拒绝后，以此作为理由向检察机关提出申诉，而《规则》第十二条也只将这四种情形作为立案的法定情形。即使当事人有新的证据向人民法院提出再审申请被拒绝后向检察院提出申诉，在审查时若发现当事人提出的“新的证据”“足以推翻原判决、裁定”的，检察机关可以援引民事诉讼法第一百八十五条第一款第三项的规定，认为法院违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定而立案；若审查后认为不足以推翻原判决、裁定的，则不予受理。因此，理论上就不可能出现“提起民事诉讼时的诉讼地位是原告的诉讼代理人”⑦的尴尬情形。
我国民事诉讼法第一百八十八条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭”。同时，《规定》第四十四条又规定了：“人民法院开庭审理抗诉案件，人民检察院应当派员出席再审法庭。”因此，在人民法院对检察机关提出抗诉再审案件的审理过程中，检察机关应该有检察人员出庭。《规定》第四十五条指出了检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是：“(一)宣读抗诉书；(二)发表出庭意见；(三)发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议。”依据法律规定，检察机关提出抗诉的理由都直接或间接地涉及审判人员的审判行为，检察人员在再审法庭上活动的主要内容是对法庭审理活动的监督，并不涉及当事人对私权利的处分，因此法律上也不能容忍检察机关作为当事人的诉讼代理人的身份出现在再审法庭。所以，检察机关在出席再审法庭时，只能是一直处于监诉人的地位，而且该地位不可改变。
总之，不论检察机关出席何种法院审理活动，其身份不可能变为当事人的诉讼代理人，其地位只能是法律监督者，其身份只能是监诉人，其行使的只能是法律监督权。
三、民事执行程序
我国民事诉讼法第十四条规定的“人民检察院对民事审判活动实行法律监督”，在广义上不仅指对产生生效法律文书的审判活动进行监督，更应该包括对这些生效的法律文书的执行进行有效的监督。
人民法院行使的审判权，不仅包括人民法院解决民事纠纷的权力，还应该包括调查权、执行权等一系列与纠纷解决这个主体性权力相关联的权力，这些权力不能离开纠纷解决权而独立存在，纠纷解决权也难以离开这些关联性权力而单独存在。无论是主体性权力还是关联性权力，都属于法院依法产生的审判权能⑧。公正的审判必须以公正的执行作为圆满的结局。作为法院审判权能内容之一的执行权，在审判权被监督的同时也应该予以切实、有效的监督。
我国民事诉讼法第一百八十五条规定了检察院有对人民法院生效的判决、裁定进行监督的权力，而法院的生效判决并不仅仅指审判活动结束后产生的一系列判决、裁定。我国民事诉讼法、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》以及一些司法解释中，对人民法院在执行过程中行使实体裁判权都有所规定，如对执行异议的处理、变更和追加被执行主体等等。而在执行活动中的这些实体裁判权与审判过程中的裁判权在性质上并无差别。由于在执行过程中有实体裁判权的存在，因而也就有出错的可能性，也就有检察机关监督存在的意义。而执行过程中的实体裁判权往往以法律文书的形式表现。由于法律文书的产生不同于一般的民事执行，检察机关对执行中产生的法律文书的监督其实质还是对法院审判权的监督。虽然同样的监督发生于不同的诉讼阶段，但其实质仍然是法律监督。因此，检察机关在此过程中依然以法律监督者的地位和身份出现。
四、检察人员在民事诉讼中的称谓和出席法庭时的席位设置
在解决检察机关在民事诉讼过程中的地位问题的同时，还应该解决检察人员在出席民事审判法庭时的称谓和席位问题。检察人员在法庭上的称谓问题和席位设置问题，法律并无明文规定，因此导致实践中缺乏统一性。各地对于检察人员的称谓五花八门，有的地方叫检察员，有的地方叫监诉人，还有的地方叫抗诉人等等。称谓的不统一使民事审判活动缺少了一定的严肃性。在刑事诉讼中，检察人员一般称为公诉人，这是由其在法庭中的作用决定的。检察人员在刑事诉讼中主要是提起公诉和支持公诉，而在民事诉讼中的主要职责则是监督整个民事诉讼活动。因此，笔者认为，鉴于检察人员在民事诉讼中的作用和地位，应称之为检察长或检察员较为合适。
对于检察人员在法庭上的席位，有学者撰文认为“应是审判席的右前侧”⑨。笔者认为这样不妥。因为在这样的位置上，检察人员与一方当事人在同一位置，难免有为一方代理人之嫌。而且这样的架构也使民事主体之间的平等对抗的地位有所动摇。而检察人员在法庭中的地位应该处于超然于当事人之外的独立的位置。因此笔者认为，检察人员出席法庭，其席位应该独立于整个民事诉讼活动之外的一个位置，即可以在审判席的正对面、在当事人席位这一直线位置靠后设立席位，以体现其对整个民事诉讼活动的监督。
总之，检察机关在我国法制体系中的检察监督职权是我国宪法赋予的，是任何力量不可剥夺的。通过对检察机关在民事诉讼活动各个阶段中的地位的分析，我们不难看出我国地检察机关在民事诉讼的任何阶段中都处于法律监督者的地位，并且只能是法律监督者。这不仅是法律的规定，更是民事诉讼活动本身的需要。司法公正和司法效率被最高人民法院确定为21世纪我国司法实践的两大主题，司法公正是人民司法制度赖以存在的内在生命线和不竭的力量源泉⑩，而检察监督是使这“内在生命线”得以延续的基础。我们不仅要肯定检察机关的民事检察监督制度，而且要将其发扬光大，使之制度化、规范化，以期使其发挥对民事诉讼公正更有效的作用。
* 华东政法学院9921班、浙江省湖州市人民检察院民事行政检察抗诉处实习生
① 张晋红、郑斌峰：《论民事检察监督权的完善及检察机关民事诉权之理论基础》，《人民大学复印报刊资料——诉讼法学、司法制度》，2002年第3期，P41。
② 宋朝武、黄海涛：《外国民事检察制度初探》，《人民检察》，2001年第11期，P61。
③ 章武生：《论民事再审程序的改革》，《人民大学复印报刊资料——诉讼法学、司法制度》，2002年第7期，P30。
④ 河南省方城县人民法院，民事判决书（1997）方民初字第192号。
⑤张晋红、郑斌峰：《论民事检察监督权的完善及检察机关民事诉权之理论基础》，《人民大学复印报刊资料——诉讼法学、司法制度》，2002年第3期，P46。
⑥ 笔者注：由于检察机关在此时提起的民事诉讼带有公诉的性质，因此笔者认为检察人员出庭时也可称为公诉人。
⑦ 薛永慧：《刍议建立完善的民事检察监督体系》，《人民检察》，2002年第1期，P19。
⑧ 汤维建：《检察机关应有权对民事执行程序进行法律监督》，《检察日报》，2002年7月17日，第5版。
⑨ 邵世星：《民事诉讼检察监督的法理基础再论——兼论我国民事诉讼检察制度的完善》，《人民大学复印报刊资料——诉讼法学、司法制度》，2002年第1期，P33。
