集体建设用地使用权流转实际上是对集体建设用地处分权与收益权的行使，以处分权与收益权的根源为标准，可以分为基于集体建设用地所有权的流转和基于集体建设用地使用权的流转。法理上关于所有权的理论和关于土地使用权的理论都可以为集体建设用地使用权流转的合法化提供理论支持。
首先，对集体建设用地的处分与收益是集体土地所有权当然的权能，也是对国有土地所有权与集体土地所有权平等保护的必然要求。所有权是对所有物的完全支配权，完整意义上的所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能。我国《民法通则》规定“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”其中，“处分权能是决定物之命运的一项权能，最直接地反映了所有人对物的支配，因而向来被视为所有权内容的核心和拥有所有权的根本标志”。然而，目前的情况是，国家控制了农民集体土地的处分权，是否处分，怎样处分，怎样补偿都只能服从国家意志，不存在土地所有人与国家权力行使者作为平等民事法律关系主体共同表达意志。我国《宪法》与《物权法》都规定“集体所有的财产受法律保护”。平等是民法的精髓，所有权作为一种最全面的私法上的权利，无论权利的客体是国有土地，还是集体土地，权利的内容都应保持一致。既然立法规定集体土地所有权为所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利，在符合国家土地利用总体规划的前提下，有权处分集体土地，即有权自主流转集体建设用地使用权，有权与对方自愿谈判和议定流转的价格。国家在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制，已经离开了法律意义的财产所有权基本权能的范围，这是显然违背平等保护原则的。
其次，土地使用权作为一种用益物权，理应可以通过流转而收益。在我国，土地使用权是一种与土地所有权相并列的独立的民事权利，是指“公民、法人及其他组织依法控制、支配全民所有或集体所有的土地及其收益，并排斥他人干涉的权利。”可见，我国的土地使用权不同于土地所有权中的使用权能，是一种独立的物权，在民法理论中属于用益物权。所谓用益物权，即对他人所有的物，在一定范围内进行占有、使用、收益、处分的他物权。用益物权以对标的物的使用和收益为主要内容。收益不但体现在使用中，更体现在流转中。如果不允许集体建设用地使用权流转，则难以实现使用权人完整意义上的收益权能。如前所述，对国有土地所有权与集体土地所有权应平等保护，对由这两种所有权派生的国有土地使用权与集体土地使用权也应该平等保护。既然国有土地使用权有相对独立的地位，可以分离于所有权进行流转，集体土地使用权也应享受同样的待遇，允许使用权人在法定的范围内以转让、出租、抵押等方式流转集体建设用地使用权。
集体建设用地使用权流转的情况在现实生活中大量存在，关于“小产权房”的激烈论争也可以从侧面反映这一点。集体建设用地使用权流转的现实动因是什么？主要认为有以下两个原因。
一、传统的供地方式无法满足经济高速发展所形成的巨大用地需求，据资料显示，近年全国城市化速度明显加快，同时，国内生产总值保持高速增长，土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。《全国土地利用规划纲要1997-2010年》实施以来，不到规划期末，很多城市的规划指标已经捉襟见肘。面对巨大的用地需求，征地这种传统的供地方式陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。在国有建设用地供给稀缺状态下，城市的再扩张和工业的持续发展使得盘活集体建设用地势在必行，这为集体建设用地入市提供了机会。尤其在城郊结合地带和经济发达地区，由于能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。
二、现行的征地制度存在的问题
世界上多数国家和地区都是以土地的市场价格为基础来确定补偿额度的，有的国家和地区还根据土地未来的价格以及征地对土地所有权人和使用权人造成的其他间接损失来确定补偿额度。然而，我国土地征收补偿是法定的，《土地管理法》第47条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。即征收补偿标准是按照被征收土地的原用途给予补偿，这就意味着土地被征收后的增值收益与农民无关。农民作为“理性人”，自然会有个判断：土地与其由政府征收再卖给开发商还不如直接让村集体、农民和开发商进行交易，让农民直接得到市场带来的增值利益。
北安市人民法院
刘忠杰
矿业权出让转让管理暂行规定
国土资源部
关于印发《矿业权出让转让管理暂行规定》的通知
国土资发[2000]309号
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局）：
为培育和规范矿业权市场，根据《中华人民共和国矿产资源法》及配套法规，经研究，现将《矿业权出让转让管理暂行规定》印发执行。
国土资源部
二000年十一月一日
矿业权出让转让管理暂行规定
第一章 总则
第一条 为了培育、规范矿业权市场，根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》，制定本规定。
第二条 在中华人民共和国领域及其管辖海域出让、转让矿业权适用本办法。
第三条 探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。
依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。
矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。
第四条 矿业权的出让由县级以上人民政府地质矿产主管部门根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》及省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法规定的权限，采取批准申请、招标、拍卖等方式进行。
出让矿业权的范围可以是国家出资勘查并已经探明的矿产地、依法收归国有的矿产地和其他矿业权空白地。
第五条 各级地质矿产主管部门按照法定管辖权限出让国家出资勘查并已经探明的矿产地的矿业权时，应委托具有国务院地质矿产主管部门认定的有矿业权评估资格的评估机构（以下简称“评估机构”）进行矿业权评估。
第六条 矿业权人可以依照本规定，采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权。
转让双方应按规定到原登记发证机关办理矿业权变更登记手续。但是受让方为外商投资矿山企业的，应到具有外商投资矿山企业发证权的登记管理机关办理变更登记手续。
矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权。
第七条 国务院地质矿产主管部门负责由其审批发证的矿业权转让的审批。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责其他矿业权转让的审批。
第八条 矿业权人转让国家出资勘查形成矿产地的矿业权的，应由矿业权人委托评估机构进行矿业权评估。
第九条 国家出资是指中央财政或地方财政以地质勘探费、矿产资源补偿费、各种基金以及专项经费等安排用于矿产资源勘查的拨款。
第十条中央财政出资勘查形成矿产地的矿业权的评估结果，由国务院地质矿产主管部门的确认。地方财政出资勘查形成矿产地的矿业权的评估结果，委托省级人民政府地质矿产主管部门进行确认。
中央和地方财政共同出资勘查形成矿产地的矿业权的评估结果，经省级人民政府地质矿产主管部门提出审查意见，由国务院地质矿产主管部门确认。
国家与企业或个人等共同出资勘查形成矿产地的矿业权的评估结果，按照国家出资的渠道，分别由国务院地质矿产主管部门或委托省级人民政府地质矿产主管部门进行确认。
第十一条 申请出让经勘查形成矿产地的矿业权的价款，经登记管理机关批准可以分期缴纳。申请分期缴纳矿业权价款，应向登记管理机关说明理由，并承诺分期缴纳的额度和期限，经批准后实施。
国有地勘单位或国有矿山企业申请出让经勘查形成矿产地的矿业权符合国家有关规定的，可以按照规定申请将应交纳的矿业权价款部分或全部转增国家资本，并经审查批准后实施。
第十二条 探矿权人在其勘查作业区内申请采矿权的，矿业权可不评估，登记管理机关不收取价款。
矿山企业进行合资、合作、合并、兼并等重组改制时，应进行采矿权评估，办理变更登记手续。是国家出资勘查形成的采矿权的，应由国务院或省级人民政府地质矿产主管部门对评估的采矿权价款进行确认，登记管理机关不收取采矿权价款。
第十三条 矿业权申请人、矿业权投标人、矿业权竞买人、矿业权承租人，应当具备相应的资质条件。
第十四条 矿业权出让时，登记管理机关应一并提供相应的地质资料。矿业权转让时，转让人应一并提供相应的地质资料。
第二章 矿业权出让
第十五条 矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。
第十六条 在探矿权有效期和保留期内，探矿权人有优先取得勘查作业区内矿产资源采矿权的权利，未经探矿权人的同意，登记管理机关不得在该勘查作业区内受理他人的矿业权申请。
第十七条 以批准申请方式出让经勘查形成矿产地的矿业权的，登记管理机关按照评估确认的结果收缴矿业权价款。
以招标、拍卖方式出让经勘查形成矿产地的矿业权的，登记管理机关应依据评估确认的结果确定招标、拍卖的底价或保留价，成交后登记管理机关按照实际交易额收取矿业权价款。
第一节 批准申请
第十八条 矿业权批准申请出让是指登记管理机关通过审查批准矿业权申请人的申请，授予矿业权申请人矿业权的行为。
第十九条 矿业权申请人应是出资人或由其出资设立的法人。但是，国家出资勘查的，由出资的机构指定探矿权申请人。两个以上出资人设立合资或合作企业进行勘查、开采矿产资源的，企业是矿业权申请人；不设立合作企业进行勘查、开采矿产资源的，则由出资人共同出具书面文件指定矿业权申请人。
采矿权申请人应为企业法人，个体采矿的应依法设立个人独资企业。
第二十条 矿业权批准申请的条件和程序按国务院有关规定执行。
第二十一条 国家确定的矿业权招标区域不再受理单独的矿业权申请。
第二节 招标
第二十二条 矿业权招标出让是指登记管理机关依照有关法律法规的规定，通过招标方式使中标人有偿获得矿业权的行为。
第二十三条 登记管理机关可以作为招标人在其矿业权审批权限内直接组织招标，也可以委托中介机构代理招标。
第二十四条 登记管理机关采用招标方式出让矿业权时，应将确定的拟招标区块或矿区范围、招标时间和投标人的资质条件要求，在《中国国土资源报》发布公告。
第二十五条 招标文件发布之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于２０日。
第二十六条 登记管理机关采用招标方式出让矿业权时，应委托评估机构对矿业权进行评估。经依法确认的评估结果可以作为确定标底的依据。
第二十七条 登记管理机关可以根据矿业权的情况，以矿业权价款、资金投入或其他指标设定单项或综合标底。
第二十八条 设定资金投入为标底进行招标的，中标人在办理登记时须向登记管理机关指定银行的押金专户交纳押金。押金的数额根据中标人投标时承诺投入资金总额的一定比例确定。押金的比例在标书公告中明确。年度审查时根据资金投入的数额，登记管理机关按比例返还押金。未按承诺投入资金的，押金不予退还，由登记管理机关上缴同级财政。
第二十九条 登记管理机关、招标人和矿业权评估机构应对矿业权评估价值、招标标底严格保密。
第三十条 登记管理机关组织评标，依法组建评标委员会，采取择优的原则确定中标人。
第三节 拍卖
第三十一条 矿业权拍卖出让是指登记管理机关遵照有关法律法规规定的原则和程序，委托拍卖人以公开竞价的形式，向申请矿业权竞价最高者出让矿业权的行为。
第三十二条 登记管理机关在其矿业权审批权限内组织矿业权拍卖。
第三十三条 拟拍卖矿业权的区块或范围、拍卖时间和对竞买人的资质条件要求由登记管理机关确定，并在《中国国土资源报》发布公告。
第三十四条 拍卖出让经勘查形成矿产地的矿业权，由登记管理机关委托评估机构评估，经依法确认的评估结果可以作为拍卖标的保留价。
第三十五条 买受人应在规定时间内，按规定缴纳有关费用和拍卖价款，依法办理登记手续，领取许可证。逾期未缴齐费用和价款、未办理登记手续的，视买受人自动放弃买受行为，并承担相应的违约责任。
第三章 矿业权转让
第三十六条 矿业权转让是指矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等。
矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。
第三十七条 各种形式的矿业权转让，转让双方必须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。
第三十八条 采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。
第三十九条 转让国家出资勘查形成矿业权的，转让人以评估确认的结果为底价向受让人收取矿业权价款或作价出资。
国有地质勘查单位转让国家出资勘查形成的矿业权的收益，应按勘查时的实际投入数转增国家基金，其余部分计入主营业务收入。
国有矿山企业转让国家出资勘查形成的矿业权的收益做国家资本处置的，应按照国务院地质矿产主管部门和国务院财政主管部门的规定报批执行。
非国有矿山企业转让国家出资勘查形成的采矿权的，由登记管理机关收取相应的采矿权价款。但是符合本规定第十二条的除外。
第一节 出售、作价出资、合作
第四十条 矿业权出售是指矿业权人依法将矿业权出卖给他人进行勘查、开采矿产资源的行为。
第四十一条 矿业权作价出资是指矿业权人依法将矿业权作价后，作为资本投入企业，并按出资数额行使相应权利，履行相应义务的行为。
第四十二条 合作勘查或合作开采经营是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同约定权利义务，共同勘查、开采矿产资源的行为。
第四十三条 矿业权人改组成上市的股份制公司时，可将矿业权作价计入上市公司资本金，也可将矿业权转让给上市公司向社会披露，但在办理转让审批和变更登记手续前，均应委托评估矿业权，矿业权评估结果报国务院地质矿产主管部门确认。
矿业股份制公司在境外上市的，可按照所上市国的规定通过境外评估机构评估矿业权，但应将评估报告向国务院地质矿产主管部门备案。
第四十四条 出售矿业权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理矿业权转让审批和变更登记手续。
不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签订合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。
采矿权申请人领取采矿许可证后，因与他人合资、合作进行采矿而设立新企业的，可不受投入采矿生产满一年的限制。
第四十五条 需要部分出售矿业权的，必须在申请出售前向登记管理机关提出分立矿业权的申请，经批准并办理矿业权变更登记手续。
采矿权原则上不得部分转让。
第四十六条 矿业权转让的当事人须依法签订矿业权转让合同。依转让方式的不同，转让合同可以是出售转让合同、合资转让合同或合作转让合同。
转让申请被批准之日起，转让合同生效。
第四十七条 矿业权转让合同应包括以下基本内容：
（一）矿业权转让人、受让人的名称、法定代表人、注册地址；
（二）申请转让矿业权的基本情况，包括当前权属关系、许可证编号、发证机关、矿业权的地理位置坐标、面积、许可证有效期限及勘查工作程度或开采情况等；
（三）转让方式和转让价格，付款方式或权益实现方式等；
（四）争议解决方式；
（五）违约责任。
第四十八条 转让人和受让人收到转让批准通知书后，应在规定时间内办理变更登记手续；逾期未办理的，视为自动放弃转让行为，已批准的转让申请失效。
第二节 出租
第四十九条 矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为。
矿业权出租应当符合国务院规定的矿业权转让的条件。
矿业权人在矿业权出租期间继续履行矿业权人法定的义务并承担法律责任。
第五十条 出租国家出资勘查形成的采矿权的，应按照采矿权转让的规定进行评估、确认，采矿权价款按有关规定进行处置。
已出租的采矿权不得出售、合资、合作、上市和设定抵押。
第五十一条 矿业权人申请出租矿业权时应向登记管理机关提交以下材料：
（一）出租申请书；
（二）许可证复印件；
（三）矿业权租赁合同书；
（四）承租人的资质条件证明或营业执照；
（五）登记管理机关要求提交的其他有关资料。
第五十二条 矿业权租赁合同应包括以下主要内容：
（一）出租人、承租人的名称、法定代表人的姓名、注册地址或住所；
（二）租赁矿业权的名称、许可证号、发证机关、有效期、矿业权范围坐标、面积、矿种；
（三）租赁期限、用途；
（四）租金数额，交纳方式；
（五）租赁双方的权利和义务；
（六）合同生效期限；
（七）争议解决方式；
（八）违约责任。
第五十三条矿业权承租人不得再行转租矿业权。
采矿权的承租人在开采过程中，需要改变开采方式和主矿种的，必须由出租人报经登记管理机关批准并办理变更登记手续。
采矿权人被依法吊销采矿许可证时，由此产生的后果由责任方承担。
第五十四条 租赁关系终止后的２０日内，出租人应向登记管理机关申请办理注销出租手续。
第三节 抵押
第五十五条 矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为。
以矿业权作为抵押的债务人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的矿业权为抵押物。
第五十六条 债权人要求抵押人提供抵押物价值的，抵押人应委托评估机构评估抵押物。
第五十七条 矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。矿业权抵押解除后２０日内，矿业权人应书面告知原发证机关。
第五十八条 债务人不履行债务时，债权人有权申请实现抵押权，并从处置的矿业权所得中依法受偿。新的矿业权申请人应符合国家规定的资质条件，当事人应依法办理矿业权转让、变更登记手续。
采矿权人被吊销许可证时，由此产生的后果由债务人承担。
第四章 监督管理
第五十九条 矿业权人不履行缴纳矿业权价款承诺的，由登记管理机关依照《矿产资源区块登记管理办法》第三十一条、《矿产资源开采登记管理办法》第二十一条的规定予以处罚。
第六十条 在招标、拍卖矿业权过程中，受委托的中介机构、评标委员会、投标人、竞标人有违法、违规行为的，由登记管理机关按有关法律法规的规定予以处罚。
评估机构在招标、拍卖过程中泄露评估价值的，除依法追究法律责任外，国务院地质矿产主管部门责令其停业一年，再次发生的，取消评估资格。
第六十一条 未经登记管理机关批准，擅自转让矿业权由登记管理机关依据《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条的规定予以处罚。
第六十二条 矿业权出租方违反本规定的，矿业权人将矿业权承包给他人开采、经营的，由登记管理机关按照《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条的规定予以处罚。
第六十三条 违反有关法律和本规定所设定的矿业权抵押无效。
第六十四条 登记管理机关违反本规定发证或审批的，应及时纠正；对当事人造成损失的，应依据有关法律规定给予赔偿。
第六十五条 登记管理机关工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第五章 附则
第六十六条 以非法人组织申请探矿权或转让探矿权的，比照法人申请探矿权或转让探矿权的程序办理。
第六十七条 以赠予、继承、交换等方式转让矿业权的，当事人应携带有关证明文件到登记管理机关办理变更登记手续。
第六十八条 《探矿权采矿权转让管理办法》颁布前已经签订承包合同的矿山企业，应于２００１年６月３０日前，按本规定关于矿业权出租管理的规定，补办有关手续。逾期不办的，按本规定第六十二条处理。
第六十九条 本规定自发布之日起执行。
