2005年5月1日，原告张丽与被告李刚举行婚礼并办理结婚登记手续，婚后未生育子女。2008年双方收养一女孩，但未到民政部门办理收养登记手续。2010年10月，双方夫妻感情破裂，原告诉请法院要求离婚，由被告抚养女孩。
审理中，对离婚后女孩的抚养问题产生分歧。第一种意见：根据收养法第十五条之规定，收养关系登记时成立。案件中当事人没有办理收养登记，收养关系当然不成立，这些未成年人不享有等同婚生子女的权利，法院应驳回关于女孩抚养权的诉讼请求。第二种意见：女孩与夫妻双方形成实际的收养关系，为更有利于保护未成年人的合法权益，应比照婚生子女判决当事人履行抚育义务。
近年来，离婚诉讼中，有些当事人收养未成年人时没有办理收养登记手续，甚至户籍都没有，离婚时对这些孩子的监护相互推诿，如何判决成为困扰法官的难题。笔者认为：分歧中两种观点均不妥当。第一种观点看似合法，却很可能导致原被告在离婚时对孩子抚育问题扯皮、推诿，从而导致这些孩子流离失所、无人监护；第二种观点虽然有利于孩子的安置，但是这些孩子与养父母之间，既不构成收养关系，更没有血亲关系，依照婚姻法判决抚养不仅于法无据，而且变相的鼓励了非法收养。
离婚当事人（拟收养人）与未成年人监护人（送养人）之间系委托监护关系。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（下称《意见》）22条规定，监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。前者如父母将子女委托他人监护或配偶将精神病人委托精神病院照料；后者如将子女委托给寄宿制学校、幼稚园等。本案中，在办理收养登记之前，送养人将女孩交予拟收养人，实际是将自己对女儿的监护权全部委托给了拟收养人，二者形成委托监护关系。
离婚不能当然成为当事人拒绝履行监护义务的理由。离婚是不利于继续监护未成年人的一个因素，但不是解除监护关系的必然条件，离婚当事人不可以离婚为由对被监护人进行推诿或遗弃，法院更不能以不合法为由放弃对未成年人的保护。相反，当事人和判决书应该以更加清晰的方式，对受托人的监护权利和义务进行明确分工、界定，直到委托监护关系解除为止。
离婚当事人应严格履行全部委托监护义务。根据《意见》第10条规定，监护人的监护职责包括保护被监护人的身体健康、照顾生活、管理和保护财产、教育等等。离婚当事人应该比照该条之规定，在离婚后严格履行监护义务。否则不仅要承担委托监护的民事违约责任，构成遗弃罪或虐待罪的，还要承担刑事责任。如果基于委托监护的付出或者解除产生争议，可以另案诉讼处理，但是不能以此抗辩履行监护的职责。
（作者单位：河南省巩义市人民法院）
上海市人民政府关于修改《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的决定
上海市人民政府
上海市人民政府关于修改《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的决定
上海市人民政府令
第41号
《上海市人民政府关于修改〈上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法〉的决定》已经2004年11月22日市政府第57次常务会议通过，现予发布，自2005年8月1日起施行。
市长韩正
二○○五年六月二十七日
上海市人民政府关于修改《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的决定
（2005年6月27日上海市人民政府令第41号发布）
上海市人民政府决定，对《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》作如下修改：
一、第三条修改为：（综合协调、实施和配合部门）
上海市建设和交通委员会负责城市管理相对集中行政处罚权工作的综合协调，以及相关综合性政策的起草和制订工作。
上海市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关。市城管执法局所属的上海市城市管理执法总队受其委托，承担城市管理相对集中行政处罚权的具体事务。
区县城市管理综合执法部门（以下简称区县城管执法部门）按照本办法规定的权限，在辖区内行使相对集中行政处罚权，并接受市城管执法局的业务指导和监督。
各级建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等行政管理部门应当配合市城管执法局、区县城管执法部门做好城市管理相对集中行政处罚权工作。
二、增加一条，作为第五条（市和区县城管执法部门的权限分工）：
市城管执法局负责查处下列情形的违法行为：
（一）在全市有重大影响的；
（二）涉及市管河道的；
（三）需要集中整治的；
（四）法律、法规、规章规定应当由市级行政机关负责查处的。
区县城管执法部门负责查处在本辖区内发生的违法行为。两个或者两个以上区县城管执法部门在查处违法行为时对职权发生争议的，由市城管执法局确定。对应当由区县城管执法部门查处的违法行为，区县城管执法部门未予查处的，市城管执法局可以责令其查处，也可以直接查处。
三、第六条改为第七条，并修改为：
市和区县城管执法部门依据市容环境卫生管理方面法律、法规和规章的规定，对违反市容环境卫生管理的违法行为行使行政处罚权。
四、第九条改为第十条，并修改为：
市和区县城管执法部门依据水务管理方面法律、法规和规章的规定，对违反河道管理的下列违法行为行使行政处罚权：
（一）倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便；
（二）清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器；
（三）擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物。
五、第十条改为第十一条，并将第二项、第五项分别修改为：
（二）道路运输、堆场作业等产生扬尘，污染环境；
（五）未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工，造成噪声污染；
六、第十二条改为第十三条，并修改为：
市和区县城管执法部门依据工商管理方面法律、法规和规章的规定，对占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为行使行政处罚权。
七、第十四条改为第十五条，并修改为：
市和区县城管执法部门依据房地产管理方面法律、法规和规章的规定，对在物业管理区域内的下列违法行为行使行政处罚权：
（一）在公共绿化、道路或者其他场地擅自搭建建筑物、构筑物；
（二）破坏房屋外貌。
八、第十六条改为第十七条（拆除违法建筑），并将第一款、第四款分别修改为：
市和区县城管执法部门按照本办法规定对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处时，应当依法进行取证和认定，并作出限期拆除的决定。
对擅自搭建建筑物、构筑物且正在施工的，市和区县城管执法部门应当责令当事人立即停止施工并限期拆除。当事人拒不停止施工或者在限期内拒不拆除的，市和区县城管执法部门可以代为拆除或者立即强制拆除。代为拆除的费用由当事人承担。
九、第十九条改为第十八条，并修改为：
有关管理部门在监督检查活动中发现应由市和区县城管执法部门处理的涉嫌违法行为的，应当及时移送市和区县城管执法部门处理。市和区县城管执法部门在监督检查活动中发现超出职责范围的涉嫌违法行为的，应当及时移送有关管理部门处理。
有关管理部门与市和区县城管执法部门无正当理由，不得拒绝接受移送部门移送的案件，并应当在作出处理决定后，及时通报移送部门。
十、第二十一条改为第二十二条，并修改为：
拒绝、阻碍城市管理行政执法人员依法执行公务，未使用暴力、威胁方式的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；使用暴力、威胁方式构成犯罪的，依法追究刑事责任。
十一、第二十三条改为第二十四条，并修改为：
当事人对市城管执法局作出的具体行政行为不服的，可以依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，向市人民政府申请行政复议；也可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，直接向人民法院提起诉讼。
当事人对区县城管执法部门作出的具体行政行为不服的，可以依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，向区县人民政府或者市城管执法局申请行政复议；也可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，直接向人民法院提起诉讼。
十二、其他修改
第四条中的“区县城管大队”修改为“市城管执法局、区县城管执法部门（以下统称市和区县城管执法部门）”。第五至二十三条中的“区县城管大队”均修改为“市和区县城管执法部门”。
第五条中的“区县行政机关”修改为“市和区县行政机关”。第十六条第三款中的“区县人民政府”修改为“市和区县人民政府”。第二十条中的“区县有关行政管理部门”修改为“市和区县有关行政管理部门”。
第十八条中的“重罚条款”修改为“处罚较重的条款”。
第二十二条中的“城市管理监察人员”修改为“市和区县城管执法部门及其行政执法人员”。
此外，根据本决定，对部分文字和条文的顺序作相应调整。
本决定自2005年8月1日起施行。《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》根据本决定作相应修正后，重新公布。
上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法
（2004年1月5日上海市人民政府令第17号发布根据2005年6月27日《上海市人民政府关于修改〈上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法〉的决定》修正）
第一条（目的和依据）
为了加强城市管理，提高城市管理行政执法效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条（适用范围）
本市行政区域内城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权（以下统称行政处罚权）的行使，适用本办法。
第三条（综合协调、实施和配合部门）
上海市建设和交通委员会负责城市管理相对集中行政处罚权工作的综合协调，以及相关综合性政策的起草和制订工作。
上海市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关。市城管执法局所属的上海市城市管理执法总队受其委托，承担城市管理相对集中行政处罚权的具体事务。
区县城市管理综合执法部门（以下简称区县城管执法部门）按照本办法规定的权限，在辖区内行使相对集中行政处罚权，并接受市城管执法局的业务指导和监督。
各级建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等行政管理部门应当配合市城管执法局、区县城管执法部门做好城市管理相对集中行政处罚权工作。
第四条（城管执法部门的职责）
市城管执法局、区县城管执法部门（以下统称市和区县城管执法部门）履行下列职责：
（一）市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定由市和区县行政机关和法律、法规授权的组织行使的行政处罚权；
（二）市政工程管理、绿化管理、水务管理、环境保护管理、公安交通管理、工商管理、建设管理、房地产管理和城市规划管理等方面法律、法规和规章规定由市和区县行政机关和法律、法规授权的组织行使的部分行政处罚权；
（三）市人民政府规定的其他方面的行政处罚权。
第五条（市和区县城管执法部门的权限分工）
市城管执法局负责查处下列情形的违法行为：
（一）在全市有重大影响的；
（二）涉及市管河道的；
（三）需要集中整治的；
（四）法律、法规、规章规定应当由市级行政机关负责查处的。
区县城管执法部门负责查处在本辖区内发生的违法行为。两个或者两个以上区县城管执法部门在查处违法行为时对职权发生争议的，由市城管执法局确定。对应当由区县城管执法部门查处的违法行为，区县城管执法部门未予查处的，市城管执法局可以责令其查处，也可以直接查处。
第六条（其他执法机关的权限限制）
城市管理行政处罚权相对集中后，有关的市和区县行政机关和法律、法规授权的组织不得再行使已由市和区县城管执法部门集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。
第七条（市容环境卫生管理）
市和区县城管执法部门依据市容环境卫生管理方面法律、法规和规章的规定，对违反市容环境卫生管理的违法行为行使行政处罚权。
第八条（市政工程管理）
市和区县城管执法部门依据市政工程管理方面法律、法规和规章的规定，对违反非市管城市道路（含城镇范围内的公路）、桥梁及其附属设施管理的违法行为行使行政处罚权。
第九条（绿化管理）
市和区县城管执法部门依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定，对除古树名木和绿化建设外的违法行为行使行政处罚权。
第十条（水务管理）
市和区县城管执法部门依据水务管理方面法律、法规和规章的规定，对违反河道管理的下列违法行为行使行政处罚权：
（一）倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便；
（二）清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器；
（三）擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物。
第十一条（环境保护管理）
市和区县城管执法部门依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定，对下列不需要经过仪器测试即可判定的违法行为行使行政处罚权：
（一）在非指定地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质；
（二）道路运输、堆场作业等产生扬尘，污染环境；
（三）任意倾倒或者在装载、运输过程中散落工业废渣或者其他固体废物；
（四）违反安装空调器、冷却设施的有关规定，影响环境和他人生活；
（五）未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工，造成噪声污染；
（六）在人口集中地区、机场周围、交通干线附近等规定区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。
第十二条（公安交通管理）
市和区县城管执法部门依据公安交通管理方面法律、法规和规章的规定，对擅自设摊、堆物占用道路的违法行为行使行政处罚权。
第十三条（工商管理）
市和区县城管执法部门依据工商管理方面法律、法规和规章的规定，对占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为行使行政处罚权。
第十四条（建设管理）
市和区县城管执法部门依据建设管理方面法律、法规和规章的规定，对损坏、擅自占用无障碍设施或者改变无障碍设施用途的违法行为行使行政处罚权。
第十五条（房地产管理）
市和区县城管执法部门依据房地产管理方面法律、法规和规章的规定，对在物业管理区域内的下列违法行为行使行政处罚权：
（一）在公共绿化、道路或者其他场地擅自搭建建筑物、构筑物；
（二）破坏房屋外貌。
第十六条（城市规划管理）
市和区县城管执法部门依据城市规划管理方面法律、法规和规章的规定，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观的建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权。
第十七条（拆除违法建筑）
市和区县城管执法部门按照本办法规定对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处时，应当依法进行取证和认定，并作出限期拆除的决定。
市和区县城管执法部门作出责令当事人限期拆除违法建筑的决定，应当采用书面形式，并送达当事人；对当事人难以确定或者集中成片的违法建筑，市和区县城管执法部门可以采用通告形式告示。
当事人逾期拒不履行拆除违法建筑的决定的，市和区县城管执法部门可以向市和区县人民政府申请组织强制拆除。强制拆除集中成片的违法建筑10日前或者强制拆除其他违法建筑7日前，市和区县人民政府应当发布通告。
对擅自搭建建筑物、构筑物且正在施工的，市和区县城管执法部门应当责令当事人立即停止施工并限期拆除。当事人拒不停止施工或者在限期内拒不拆除的，市和区县城管执法部门可以代为拆除或者立即强制拆除。代为拆除的费用由当事人承担。
第十八条（案件移送）
有关管理部门在监督检查活动中发现应由市和区县城管执法部门处理的涉嫌违法行为的，应当及时移送市和区县城管执法部门处理。市和区县城管执法部门在监督检查活动中发现超出职责范围的涉嫌违法行为的，应当及时移送有关管理部门处理。
有关管理部门与市和区县城管执法部门无正当理由，不得拒绝接受移送部门移送的案件，并应当在作出处理决定后，及时通报移送部门。
第十九条（举报受理）
市和区县城管执法部门应当建立违法行为举报受理制度，并为举报人保密。
对公民、法人或者其他组织举报的违法行为，属职责范围内的，市和区县城管执法部门应当及时查处；属职责范围外的，市和区县城管执法部门应当移送有关管理部门处理。市和区县城管执法部门应当将查处或者移送处理的情况告知举报人。
第二十条（适用行政处罚的有关要求）
市和区县城管执法部门实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。对违法情节轻微并及时纠正，未造成危害后果的，不予行政处罚。
对当事人一个行为同时违反了两个以上法律、法规和规章的规定，并且都应当给予罚款的，市和区县城管执法部门可以适用其中处罚较重的条款给予行政处罚，不得合并或者重复罚款。
第二十一条（执法信息共享）
市和区县城管执法部门与建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等市和区县有关行政管理部门共享与城市管理相对集中行政处罚权有关的行政处罚和行政许可的信息。
第二十二条（拒绝、阻碍执法的法律责任）
拒绝、阻碍城市管理行政执法人员依法执行公务，未使用暴力、威胁方式的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；使用暴力、威胁方式构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条（执法者违法行为的追究）
市和区县城管执法部门及其行政执法人员应当秉公执法。对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由所在单位给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条（复议或者诉讼）
当事人对市城管执法局作出的具体行政行为不服的，可以依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，向市人民政府申请行政复议；也可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，直接向人民法院提起诉讼。
当事人对区县城管执法部门作出的具体行政行为不服的，可以依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，向区县人民政府或者市城管执法局申请行政复议；也可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，直接向人民法院提起诉讼。
第二十五条（施行日期）
本办法自2004年2月1日起施行。2000年9月20日上海市人民政府发布的《上海市城市管理综合执法暂行规定》同时废止。
