刍议经济法之“龙头法”
----与史际春 宋槿篱教授商榷
摘要：《财政法是经济法的龙头法》一文中史际春教授和宋槿篱教授从正反两方面论述了财政法的龙头地位。基本概念，相关法律部门关系的认识望文生义，先入为主等失误令人遗憾。合理界定“龙头”的内涵是厘定相关部门法关系的前提，反垄断法不直接具有宪政功能。理论上讲反垄断法是先导的，究竟谁是主导，无法价值判断。不能简单的认为，从着眼于市场角度，反垄断法与民商法无本质区别。
关键词：财政法；经济法；反垄断法；龙头法
Discussion on Economical "leading Law " ---- Questioned with Professor Shi Jichun and Song Jinli
Abstract: The paper of"Disscussion of the financial law is leading in economic law," wrote by Professor Shi Jichun and Professor Song Jinli discusses the pros and cons of the leading position of financial law. Basic concepts, understanding of the relationship related to the legal department look literally, preconceived something looks regrettable . Reasonable definition of the "leading" the content is important,if we want to determine the relationship between relevant law departments.anti-trust law does not have a constitutional function directly. though it is the lead on theory .Actually,who is leading, can not be judge by value. We can;t conclude that from the market, there is no essential difference between anti-trust law and the civil law.
Keywords: Financial Law;Economic Law; Antitrust Law; leading law
一、 问题的提起
《论财政法是经济法的“龙头法”》一文中，史际春教授和宋槿篱教授从正反两方面论述了财政法的龙头地位，反驳了一直以来,经济法学界反垄断法是“经济宪法”或经济法“龙头法”的说法。主要观点如下：第一，经济法是公私交融的法,而作为经济法的龙头法,应该能够统摄、引领政府和市场。第二，就应对危机、经济整体布局和统筹协调发展而言,倚赖自由的交易和竞争、反垄断都是无济于事的。因此,反垄断法对经济并不具有引领、主导作用,即使在市场经济发达国家也不是“经济宪法或者经济法的“龙头法”。第三，反垄断法与宪政并无多少联系。将反垄断法喻为“经济宪法”固无伤大雅,但用的频率多了,似乎就成为一个正式术语,会引起误解和混淆。第四，、财政法是经济法的“龙头法”。 在经济法的各项制度中,财政法对经济的调控和主导具有直接性,也最具刚性。在经济法的各项制度中,财政和财政法对经济的调控和主导是全面的、整体性的,其作用于经济的力度最大。财政法是经济法与宪政的衔接,其本身即具宪政暨“经济宪法”的性质。国家的收支要由人民决定,这就将财政决策上升到宪政层面,其执行层面和相应的各种制度则主要属于经济法范畴。［1］
在笔者看来，一些事实性的描述和基本观点的佐证并无不当。基本概念，相关法律部门关系的认识牵强附会，望文生义，先入为主，以偏概全，混淆价值论和认识论的失误令人遗憾。有必要重新梳理相关范畴的界定，厘清争议概念的关联，科学把握事物之间的逻辑线条。
二．若干概念及争点质疑
（一） 龙头的界定
该文开篇见义，龙头,所谓龙之头。龙头可以指代人也可指代物，龙头起引领、主导、指引、牵引等义,而且在位置上都是在先、在前的。作为经济法的“龙头法”,也如龙头一般,能够引领、主导经济法。［2］依《现代汉语大辞典》的解释，龙头有四种含义，1，自来水管的防水活门。2，自行车的把。3，比喻带头的起主导作用的事务。4，江湖上乘帮会的头领。［3］由此，龙头的含义在龙头法中首先是引领和主导，毋庸置疑。遗憾的，史教授和宋教授并未进一步区分两个含义，在机械的复制汉语词典的基础上，并进一步混同了引领，带头和主导的关系，尽管没有明示，字里行间的论述随处可见。引领，字面意思考察，首先是牵头，带领。主导，指代主要的并且引领事物向某方面的发展的矛盾主要方面。引领的主体和主导的主体可以竞合，也可以分离。引领的主体是否主导取决于在矛盾体中的地位和作用。比如赛艇项目，第一个划桨运动员是引领的，牵头的。而起主导作用的是他么，当然不是。再比如。一个犯罪团伙，每次发动行动的冲锋在的引领者，牵头者，一定是整个犯罪计划的主导，主犯，首犯么，答案也未必。这里面还涉及思想上的引导者，行动上的引导者，思想上的主导者，行动上的主导者等更加复杂的概念认知。
进一步区分引领和主导这两个概念，对于充分认识比喻描述下的经济法内部法律部门，经济法和其他法律部门的关系尤为重要。
(二)反垄断法在发达国家作为经济法的“龙头法”的历史性
作者花大量篇幅描述了市场经济的内在缺陷，西方大危机大萧条后，国家以财政法形式介入经济的例子，政府超越反垄断,通过货币、利率、税收、财政支出、规划和产业政策等手段对经济进行统筹协调，结论是就应对危机、经济整体布局和统筹协调发展而言,倚赖自由的交易和竞争、反垄断都是无济于事的。因此,反垄断法对经济并不具有引领、主导作用,即使在市场经济发达国家也不是“经济宪法”或者经济法的“龙头法”。［4］
笔者以为，该文先入为主，大量事实的罗列，对反垄断法和财政法等法的关系有意避让，尚未提供有说服力的抗辩反驳反垄断法的“龙头法”作用，仅仅是从正面论述了财政法对经济的重要价值，同时，如前文所述，没能进一步界分引领和主导。
（三）“经济宪法”的比喻和财政法经是经济法的龙头法
作者认为，反垄断法与宪政并无多少联系。而且,这种说法自有其政治和意识形态的背景。用“经济宪法”来借喻反垄断法的重要地位和作用,未尝不可。一方面反垄断法不具宪政功能;另一方面反垄断法对经济的法律调整并无引领和主导作用,其作用是基础性的,也即与民商法一道,分别立足于市场的自发性和政府规制,使市场机制能够正常发挥作用,维护良好的市场秩序和交易环境,因此它并不是“经济宪法”和经济法的“龙头法”。之所以给予反垄断法以“经济宪法”的美誉,这与美国作为资本主义和自由市场大本营的背景也是分不开的。［5］笔者认为，生搬硬套的结果是对概念比喻的曲解。反垄断法本来就不是宪政民主权利的保障书。强调经济宪法旨在说明民主，自由等宪政理念在经济领域的体现。况且，经济自由民主是政治自由民主的基础，政治民主的发育程度在不同制度下对经济民主自由的影响不同，从选举行为，到经济权利，社会权利的争取，没有政治民主是不和经济民主联系的，反垄断法不直接具有宪政功能。 作者进一步认为，“经济宪法”已成为公认的宪法学范畴,经济宪法学体系的基本框架正在形成。就宪法的性质而言,可以认为经济宪法是宪法中关于国家与经济、与市场关系的基本规范。在笔者看来，一方面象征意义意义上的“经济宪法”--反垄断法的价值反而更加深入人心，另一方面，借喻和真实宪法学称谓的雷同并不能说明什么，事物的差异取决于性质，不是称谓。关键是明确各种相同称谓的条件和切入视角。好比经济法一词,至今含义也是多元的。
在正面说明财政法是经济法的“龙头法”论点上，作者认为其一，如今扮演龙头角色的计划法律制度已经融入产业政策法，规划和产业政策的可行及落实程度与财政能在多大程度上给予支持是呈正相关的。财政核心是预算，预算的计划性与一国的规划和产业政策是一致的,是根据现实可能性对既定规划和产业政策的落实。预算的执行,就是财政对经济、社会直接作用。其二，财政支出在中国社会总支出中发挥主导作用。货币政策不能解决不同地方、不同产业的平衡协调发展问题,反垄断和各类经济监管只是消极地维护而非积极地利用市场机制,等等。其三，财政决策在我国上升到宪政层面，所以当以冠之龙头称谓。［6］
在笔者看来，为了进一步讨论上述观点，重塑民商法，市场监管法和宏观调控法，反垄断法和财政法的角色定位。从龙头的科学内涵出发，厘清两法的关联成为争议问题的切入。
市场规制法的基本功能和任务在于，对国家的市场规制活动进行规范和保障，保障国家对市场的规制，以实现国家的调节目标。作用方式是直接作用于竞争行为，排除障碍，让市场机制发挥作用。［7］宏观调控法综合运用计划，财政产业政策等引导，促进，调节社会经济结构，社会整体运行。与市场规制法不同，实践中宏观调控法的实施常常不和市场主体直接发生关系，通过指导，鼓励和强制的推行，社会主体有选择有条件的参与，自觉不自觉地影响经济全局。从制度实效的特点观之，是相对宏观的，社会间接参与下经济杠杆式的。民商法为每一个市场主体的充分竞争提供自由，解决不了市场自身自由竞争的顽疾---竞争过度和竞争活力不足。既然实质不公总是存在存在，人不可能总是理性的，过滥的竞争和竞争活力不足必然产生，才有了反不正当竞争法和反垄断法的介入。竞争法的存在根据和价值追求是市场化取向，立足于整体竞争效率之实现，为了解决当事人无法自己解决的社会公共利益问题，而非单个效率，单个利益冲突。财政法在东西方社会运作的历史说明，财政的作用空间常常是社会资本介入低效的领域，没有市场的领域。财政政策全面干预社会的时间点大多是战争经济等危机阶段。危机伴随着萧条，事实上危机后并不是没有反垄断政策的，两者常常是相伴而生的。只不过财政政策的覆盖之广，力度之大以及中国反垄断政策的架空或者没有直接发挥惩戒效能实施使得人们忽视了反垄断政策的存在。况且反垄断政策难以根本激发企业的创造力，需要民商法的配合，需要遵循经济规律的国家经济活动辅助。大危机，萧条过后，往往看得见的市场不再存在。大量行业没有活力，私人资本的进入预期渺茫，政府不得不投入财政解决市场乏力问题，同时发挥四两拨千金的效用，带动社会资本的活跃，以期经济复苏。从市场危机发生法律部门发生作用的先后看，理论上，国家干预经济在市场发生问题之后，危机发生反垄断法首先应当解决了市场的竞争活力不足，市场本身处在缺位的状态，既要国家政策也需要国家行动恢复市场信心，以财政职为保证的一系列社会政策得以出台。从这个意义上，反垄断法是先导的，置于谁是主导的，难以判断。主流哲学观点认为所谓的主导标准，本来就是不存在的，原因在于难以找到涉争问题的利益基点。事实上，因为反垄断法的先导作用和惩戒预防功能常常是以潜在形式存在的，而不以积极的方式，看得见的方式直接对社会关系财政化。相反，财政政策的确先于反垄断政策而发生的事例频频出现。西方社会危机时期财政法确实发挥了重要作用，中国社会财政法的作用更为突出。由此，不能把危机时期财政法的作用扩大到整个西方社会发展阶段的作用树立起主导地位，先导地位，也不能因为中国政府全面干预经济就认为财政法石龙头法。毕竟，中国社会不是金融社会，只是财政社会，这是此次金融危机没能重创中国的根源。况且反垄断法的长期缺位使得财政法的活跃是显而易见的何时，何领域，哪个环节开放市场，如果在早几年甚至几十年减少政府的财政作用中国经济是否更好，至今在经济学界仍有分歧。
此外，从部门法作用的领域看，反垄断法直接作用于竞争领域，解决预防垄断行为带来的竞争不足。财政法主要作用于非竞争领域，保证提供均等的公共产品和市场机制无法提供的社会服务，伴随着国有资本与民争利的减少，作为财政投资来源的国有企业，国有股份存在的依据将越来越彰显正当性，国有财政作用的范围将仅限于关系国民经济命脉和国家安全的领域，即使在这些领域，还存在哪些环节民营化的问题。他们的垄断行为同样受到反垄断法的规制。即使国家介入竞争领域，也是为了重拾市场信心，发挥国有资本的拉动效应，经济杠杆价值，目的重新激发市场活力的。从这一点出发，反垄断法和财政法既有相对独立的品行，也在功能，运作机理上存在互补的一面。孰轻孰重，谁是主导，无法通过终极价值判定简单结论化。事实不能解读的差异实质，从不同视角出发，透析问题的本质才是科学的方法论。
一言以盖之，逻辑上看反垄断法先导。无论事实层面抑或理论层面，经济法中反垄断法还是财政法究竟谁是主导，无法判断。
三、关于经济法是什么
该文认为从洋务运动至今仍方兴未艾的现代化事业,国家以其有限的财力和组织力,不断汇聚精英、网罗人才和追随者,发展现代产业、事业,将现代化的元素逐渐扩展、累积于神洲各地方、社会各领域、各层面的一项伟业。因此,中国从未有过市民社会与政治国家、政府与市场的分野和对立,经济法与中国现当代经济社会发展的理念、过程和模式是天然吻合的。［8］社会主义现代化伟业的推进必然离不开党和政府的主导，据此认为中国从未有过市民社会与政治国家的分野和对立是站不住脚的。从商品社会的基本法民法考察，法治的根基并不在于法律本身, 而在于法律在市民社会中的实现, 如果离开了市民社会中人们自我组织、自我管理的模式的存在, 法治也就会丧失自身存在的合理性基础。民法的实现方式虽多, 但基本上都依赖于社会的自组织力量, 或许民法实现的司法途径中包含了很强的国家因素, 但如果没有一个良好的社会群体, 尤其是如果缺乏一个对于司法充满着信任的群体的话, 那么司法的存在对于法治或许可能是一种抑制的作用。［9］
一般的认为，民法是市民社会的权利典章，是基本法。那么，否认市民社会与政治国家的分野和对立既否认了市民社会在我国存在的事实，也就否认了民法的相对独立地位。况且，本来就是个事实问题，而非价值判断。首先，市民社会主要强调的是个体自由，个体自治，存在的根基在于平等，自主，诚信的社会法则和经济规律的恪守。企业并未排斥在外。计划经济条件下，中国是商品经济社会，社会资源配置统一纳入计划范畴，大量的行政法规，部门规章覆盖了从工商业到农业，促进了生产资料的社会主义改造，社会主义经济制度的完善。其次，计划经济时期，同样存在商品经济关系，存在价值规律的作用，商品经济关系在不同所有制企业，个体之间运作依据商品原则，等量劳动相交换原则。要充分理解这个问题还需要进一步区分商品关系和其他领域的关系。［10］由此，我们只是商品经济不发达，民法不发达，市民社会不发达而已，力量弱小不足以形成强大的对峙。改革开放以后，市民社会力量不断强大，已经重塑着新的利益格局。
从中央与地方关系考察。城市化，商业化工业化的法律特色，影响着中国国大一统形势下的联邦行为主义权力模式。中央看似强大，实则无力。政治经济社会发展的极不平衡和二元矛盾的困境造就了中央地方关系，城市和农村关系的尴尬，越是到基层，尤其是农村地区，实则是统而不治理的。伴随着中央权力的局部结构性弱化，基层民主力量以相对独立的方式与国家力量在对抗中，妥协中，协商中前不断壮大，市民社会的厚度宽度，密度都得到了拓展。另一方面，社会建设全面推进的现实语境下，国家送法下乡，执法下乡，平等的公共服务的制度供给逐渐强化，不公正的城乡待遇日渐消除。城乡良性互动逐渐形成，市民社会与政治国家的张力始终为维持进展于缓和的平衡点而努力。目前，中国市民社会和政治国家是适当分离的。那么,中国从未有过市民社会与政治国家、政府与市场的分野和对立没有事实依据。
作者进一步认为,仅着眼于市场机制、维护市场的正常运行,还不是真正的经济法,就此而言,反垄断法与民商法并无本质区别。在笔者看来，经济法作用的对象从主体角度是市场主体和国家，从实体层面是宏观经济主体。逻辑起点和终极目标必然是市场机制、维护市场的正常运行。现实的情况是，国家常常浑浊政府和市场的界限，依宏观调控之名行微观干预之实，比如逆市场规律补贴，干预单个物价，越干预越糟糕等等。在诸多市场领域，非市场化环节制造大量人为矛盾，要么与民争利，要么难以抗争既得利益群体，自始基于一种基本假设：国家管比市场主体自治好。效率优先，兼顾公平，保护竞争等价值层面反垄断法与民法是一样的。不同之处在于反垄断法强调总体效率，民商法以每一个个体自我价值最大化实现为目标。为个体的利益最大化提供民主和自由，只是无法解决市场整体的效率，超出意思自治范围内的不效率，甚至损效率而减损或可能减损第三人社会乃至国家利益时反垄断法才介入。所以，民法和反垄断法都是作用于市场的，前者旨在激发每一个社会主体的活力，以对创造成果的充分保障为尊重。后者旨在保证社会整体竞争效率，实现资源的合理配置，践行消费者主权为己任。另一方面，西方国家的反垄断法的产生较好的诠释了市场的真正失灵，中国的反垄断法自始走向了反自己的谬论。反垄断法既授权政府干预经济，有约束职责范围，还与大量的行政垄断斗争。如果说反垄断法最终为了市场机制作用的良性发挥，财政法同样作为国家干预之法，又何尝不是呢？那么，不能简单的说，从着眼于从市场角度，反垄断法与民商法无本质区别。
四，结论
综上所述，本文就争议问题得如下结论：
其一，科学界定‘龙头'的概念内涵，准确把握两法关系。
其二，强调经济宪法旨在说明民主，自由等宪政理念在经济领域的体现。反垄断法不直接具有宪政功能。
其三，理论上讲反垄断法是先导的，无论事实层面还是理论层面，经济法中反垄断法还是财政法究竟谁是主导，无法价值判断。
其四，中国市民社会和政治国家是适当分离的。不能简单的认为，从着眼于从市场角度，反垄断法与民商法无本质区别。
参考文献：
［1］史际春 ，宋槿篱．论财政法是经济法的龙头法［J］．中国法学，2000，( 3) ．
［2］同［1］，172.
［3］中国社会科学院语言研究所词典研究室.现代汉语词典修订版［M］． 北京:商务印书馆，1998: 817.
［4］同［1］，174-175.
［5］同［1］，175.
［6］ 同［1］，176.
［7］漆多俊.经济法基础理论［M］． 武汉:武汉大学出版社，2005：277.
沈阳市发票保证金管理办法
辽宁省沈阳市人民政府
沈阳市发票保证金管理办法
沈阳市人民政府
第一条 根据《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则、国家税务总局《增值税专用发票使用规定》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 凡在我市境内使用发票的单位和个人，符合下列规定之一的，均应交纳发票保证金：
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在保存期内，交纳单位或个人发生合并、破产或跨区迁移的，经企业申请，税务机关审核后，要退还保证金和银行同期活期储蓄存款利息。
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交纳发票保证金的单位或个人，在发生(一)、(二)项情况后，应按主管税务机关规定的期限，补交发票保证金。
第十条 发票保证金由市税务局票证管理所统一管理。
第十一条 本办法由市税务局负责解释。
第十二条 本办法自发布之日起施行。
1994年10月8日
