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浅析土地储备资金面临的法律问题

前 言

土地储备制度已成为我国经营性土地可持续化供应的重要环节，随着各地各级土地储备机构的成立和运作，资金已成为制约土地储备业务大力发展的一大瓶颈。
在实际运作中，银行抵押贷款已成为各级土地储备机构资金的重要来源之一，央行也默认了这种行为。但事实上，该贷款行为与我国现行的法律制度有较大的冲突，因此，本文通过分析我国土地储备机构资金来源之现状，试图从法律的角度来剖析土地储备银行贷款存在的风险和瑕疵，并提出若干解决建议，以资抛砖引玉。
一、土地储备机构和资金来源现状
1、土地储备机构
近年来，建立和完善我国的土地收购储备制度已成为各级人民政府的一大要务，储备土地已成为招、拍、挂方式出让土地的主要来源。截至2005年2月，全国已设立土地收购储备机构1700余家，累计收购土地总面积超过230万亩，投入收购土地总费用达1965亿元。同时，通过土地开发整理，已使64万亩“生地”变为“熟地”，投入开发整理总费用达741亿元。
上海作为我国房地产市场最活跃的城市之一，自1996年起就开始初步确立了土地储备制度。随着2004年《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》的相继出台，上海已初步建立了以市土地储备中心为首的两级土地储备体系，以增强政府对土地市场的调控力度、完善土地供应方式、平衡政府对土地的收入和增值收益。
2、土地储备机构资金来源现状
近年我国房地产市场活跃，土地价格一路上扬，储备任务艰巨，储备资金来源不容乐观。按照有关规定，各级土地储备机构的资金来源主要有两种形式：一为财政拨款，二为土地储备专项资金。但实际操作中，由于财政拨款金额太少，专项资金落实困难，各储备机构为了更好地完成储备任务，往往采用其他方式来筹集资金，银行贷款因此成主要资金来源。
（1）财政拨款
财政拨款因其局限性，已很难满足土地储备的需要。首先，财政拨款金额较小，与占用量巨大，占用周期长的土地储备资金需求量相比，数量有限；其次，这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得资金的投入缺乏连续性和稳定性；再次，财政拨款一般是按计划拨款，拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差，也不利于土地收购和储备目标的实现。
（2）土地储备专项资金
《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》都规定应当建立土地储备专项资金，但该资金的管理办法却久久未能出台，故现阶段不具操作性。而部分兄弟省市虽然出台了相关办法，却因为地方政府受当地眼前利益或局部利益的影响，不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金，无法弥补储备资金不足的重大缺口。另鉴于土地储备是一个周期较长的过程，储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差，故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。
（3）银行贷款
银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源。以上海市土地发展中心为例，其储备资金有六成以上来自银行贷款。但银行贷款毕竟是市场行为，金额有限，程序复杂，利息偏高，如果向银行借贷过多，无疑将增大储备成本，影响经营土地的效益。同时，人民银行鉴于该类贷款法律风险颇高，其最新“指引”明确要求：在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。
二、银行贷款的种类和问题
银行贷款是土地储备资金最主要的来源，也是法律上颇具争议和风险最大的地方。当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用信用、保证和土地使用权担保两种方式。从当前实际操作来看，这三种方式都存在着一定的问题。
1、信用贷款
系指依借款人的信誉而发放的贷款，是我国目前各种贷款中唯一可以不提供担保的形式。鉴于各地的土地储备机构系受政府委托的事业单位，各地商业银行均会在一定程度上提供信用贷款，但金额毕竟有限，故不构成银行贷款的主力。且若土地市场不景气，在巨大的还款压力下，土地储备机构的信誉是否受到影响，尚是未知数。
2、保证贷款
　　系指由第三人承诺在借款人不能偿还贷款时，按约定承担一般保证责任或连带保证责任而发放的贷款。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时，先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商，并向银行出具一份“承诺书”，银行出于某种原因，就为其办理了贷款。但根据《中华人民共和国担保法》和相关法律法规的规定：政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的。因此上述保证在法律上是没有效力的，商业银行单凭政府信用进行放款，是违法的，极具风险。这种方式在市场经济条件下也是极不规范的。
3、抵押贷款
　　系指土地储备机构以储备土地为担保，由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。在实际操作中，有些地方土地储备机构在收购、储备、并注销原产权证后，按地方规定申领土地使用权证，然后再到银行按地块办理抵押，有的甚至直接把规划红线图拿到银行进行“质押”。表面上，这种贷款方式是合法有效的，但实质上，在现行法律框架下，由于储备土地使用权的不明确，导致这种方式是最具法律争议的。
三、银行抵押贷款的法律问题和风险
1、土地储备机构无权抵押储备土地：
以上海为例，依《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定，土地储备机构权限为：
（1）由政府授权的，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的事业单位。
（2）经规划管理部门批准，可以在土地储备期间，临时利用储备地块。
也就是说，《办法》和《细则》并没有明确授予土地储备机构可任意处分储备土地的权利，土地储备机构仅是国家进行土地储备行为的代理机构，代表国家收回并注销原土地使用权，在没有获得政府进一步授权前是无法将储备土地进行抵押的。
2、储备土地不具备抵押的合法性：
单纯按照现有的法律法规，储备土地并不符合抵押的要求。
（1）一般情况下，有土地使用权才可抵押
按照我国《城市房地产抵押管理办法》的规定，下列房地产可以抵押：①依法获得的尚未建有房屋及其他地上定着物的出让土地使用权；②依法获得所有权的房屋及其占用范围内的土地使用权；③依法获得的房屋期权；④依法可以抵押的其他房地产。
按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定，只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。土地储备机构经政府授权将土地通过征用、征购、收回等方式储备后，土地上设定的原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，应该说储备地块上的土地使用权处于虚置状态，很显然，储备土地并不符合《房地产抵押办法》可抵押房地产中第①、②、③项之规定。
另据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定：土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取“土地储备”的房地产权证。很明显，这里仅对房地产权证的名称作了规范，也没有对土地使用权性质、土地使用期限作明确的规定。
（2）限制转移的房地产不得抵押
据《房地产抵押办法》规定：依法被查封、监管的房地产或者依法被以其他形式限制转移的房地产不得抵押。而根据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定，被储备土地是有明确目标的：即只能按照土地供应计划交付供地，并不属于可自由转移的房地产，因此，如将其纳入被限制转移的房地产也不为过分。
（3）储备土地价值的不确定性
2004年6月，中国人民银行在《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中明确规定：各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款，并且对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。因此，储备土地的价值就是贷款金额高低的关键了。
按照传统的评估办法，同一区域内，土地价值主要和用地性质、土地使用年限、容积率等密切相关。一般而言，住宅、商业、办公土地的价值明显高于工业用地，存续使用年限长的土地价值明显高于使用权快到期的土地，高容积率土地的价值明显高于低容积率土地。但被储备土地最大的问题就在于其储备后的用地性质、使用年限、容积率等均处于未确定状态。土地被储备后，政府将根据新的规划对其各项指标进行调整，原本储备成本数百万/亩的土地有可能将成为价值不高的绿地、道路、或者公建配套用地，此时它的抵押价值几乎为零；即使根据新规划该储备地块系高容积率的住宅或商业用地，其价值也只能在经过法定程序出让、重新设置土地使用权后方可体现，如按照新规划性质对储备土地进行评估，则属于透支土地使用权，明显侵犯了将来土地使用权合法受让者的权益。
而储备土地原产证已经被土地储备机构注销，土地使用权随之消灭，银行不可能也不应当按照原土地使用性质和年限对之进行评估；而新的用地性质和使用年限而未确定或者仍未实现，银行也不可能按照未来的用地性质和年限进行评估；依《上海市土地储备办法》和《实施细则》，土地储备后政府会发放一种土地储备的房地产权证，并确定土地储备机构可对储备土地临时利用，这可能成为银行土地价值评估的唯一依据，但根据我国《土地法》规定，临时用地年限不得超过2年，因此，不排除储备的土地的实际评估价格会远低于土地储备成本的可能性。
4、银行很难实现抵押权
根据《房地产抵押管理办法》的有关规定，债务人不能履行到期债务的，抵押权人可行使抵押权。即通过拍卖、变卖、或者折价的方式处分抵押物，抵押权人享有所得价款的优先受让权。
如果房地产市场良好，储备土地的抵押贷款无疑是优良资产。但如果重蹈90年代房地产市场低迷的覆辙，则很有可能出现土地出让有价无市、价跌量减、甚至土地储备机构大量土地无法脱手的尴尬局面，此时，土地储备机构的资金链可能会紧缩甚至断裂，无法偿还银行的贷款。此时，为了保证自身利益，银行不得不要求实现抵押权。
前文已述，政府的保证将因为违反《担保法》而无效，一般情况下，银行只能通过土地拍卖、变卖、折价的方式来实现抵押权。但问题的症结在于，储备土地并没有法定的完整的土地使用权，在经法定程序出让土地使用权前，并不能上市流通。因此，除了按照国家土地供应计划交付供地，在扣除土地出让金后，银行可获得优先受让权外，根本不可能有其他的方式保证银行的利益。而在房地产市场低迷的背景下，即使土地能够出让，出让价格能否抵充银行贷款也是一个未知数。
四、解决土地储备机构资金不足的建议
综上所述，在现行法律框架下，银行以储备土地为抵押，向土地储备机构发放贷款是不合法且具有相当大风险的。但因为国内各地财政拨款数额小，土地储备专项资金制度仍未完善，为了更好地发展和完善我国的土地储备制度，落实对土地市场的有效调控，解决土地储备机构资金不足的问题，文章特提出建议如下：
交通部 国家发展改革委 公安部等


印发关于在全国开展车辆外挂治理工作的实施方案的通知

交通交公路发[2007]271号


各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团：
　　根据《国务院办公厅关于在燃油税正式实施前切实加强和规范公路养路费征收管理工作的通知》(国办发[2006]103号)，交通部、国家发展改革委、公安部、财政部、国家税务总局、国家工商总局联合制定了《关于在全国开展车辆外挂治理工作的实施方案》，现印发你们，请结合本地实际，认真组织实施。




交通部（章）
国家发展改革委（章）
公安部（章）
财政部（章）
国家税务总局（章）
国家工商总局（章）
二○○七年六月一日





关于在全国开展车辆
外挂治理工作的实施方案


交通部 国家发展改革委 公安部
财政部 国家税务总局 国家工商总局

　　近年来，以规避公路养路费等税费为主要目的的机动车外挂现象在全国急剧蔓延，不仅造成国家应征税费大量流失，还严重扰乱了正常的公路运输市场秩序，在部分地区甚至已经影响到经济健康发展和社会秩序稳定。根据《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》(国发[2001]11号)和《国务院办公厅关于在燃油税正式实施前切实加强和规范公路养路费征收管理工作的通知》(国办发[2006]103号)及有关规定，交通部、国家发展改革委、公安部、财政部、国家税务总局、国家工商总局等六部委决定在全国开展车辆外挂专项整治活动，现提出如下实施方案。
　　一、指导思想
　　深入贯彻党的十六大和十六届六中全会精神，以“三个代表”重要思想为指导，以国家有关法律、法规和政策为依据，坚决治理和纠正车辆外挂行为，鼓励车户按章缴纳国家税费，依法从事运输活动，规范全国涉车税费征收秩序和公路运输市场秩序，促进我国经济社会全面、协调、可持续发展，为建设社会主义和谐社会作出积极的贡献。
　　二、工作目标
　　(一)工作原则
　　一是坚持“地方政府领导、主管部门具体负责、相关部门齐抓共管"的工作格局；二是坚持以教育引导、鼓励和劝返为主的原则，努力督促外挂机动车主动转回原籍；三是坚持查纠并重、依法治理的原则，重点是要规范费税征收和执法管理行为，消除外挂车辆产生的利益诱因；四是坚持明确范围、区别对待的原则，在积极治理外挂车辆的同时，切实保护外省籍车辆正常跨区流动的合法权益。
　　 (二)工作目标
　　通过一年左右的集中整治，有效遏止和纠正机动车外挂现象，严厉打击各种逃漏缴国家税费的不法行为，基本实现地区之间和车户之间税费负担相对均衡，进一步规范涉车税费征收管理，加快建立公平、有序的公路运输市场秩序和经济运行秩序。
　　三、工作措施及要求
　　(一)正确界定外挂车辆

　　本方案所指外挂车辆，是指在机动车所有人户籍地所在的省、自治区、直辖市内长期经营运输，但在户籍地所在的省、自治区、直辖市辖区外注册登记并缴纳公路养路费等国家税费的载货类机动车。
　　外挂车辆一般具有以下表现形式：
　　1．机动车的车籍地、养路费等税费缴纳地与其实际所有人的户籍地不一致；
　　2．机动车长期在车籍地以外的省、自治区、直辖市使用，但没有按规定办理调驻手续；
　　3．机动车在车籍地实际缴纳的各种费税较车辆所有人户籍地或主要运行地同类车辆明显偏低，也低于车籍地正常征收标准；
　　4．由本省、自治区、直辖市转往费税征收标准或实际执行标准较低的地区注册登记，但机动车实际所有人及其住所地和机动车主要停放地未发生变化。
　　具有上述表现形式之一的车辆，可暂认定为外挂车辆。各地要根据外挂车辆定义及表现形式，结合本地实际，进一步明确外挂车辆的认定标准，并通过调查取证进行确认。
　　(二)广泛开展宣传活动
　　各地区、各有关部门要结合当地实际，通过召开新闻发布会，在新闻媒体发布公告以及在车辆集散地、公路收费站、治超检测站、货源集散地及其它涉车税费征管窗口发放宣传单，或登门上户、召开座谈会等多种形式，宣传国家治理车辆外挂的有关政策措施。要重点围绕车辆外挂的危害、治理的意义、治理措施以及养路费征收管理政策等法律法规，多形式、多层次地开展宣传工作，动员和督促外挂车辆主动按时转籍纠正。
　　(三)积极开展外挂车辆提醒告知与劝返工作
　　各地交通部门要会同公安、工商、税务等有关部门，对本区域内的外挂车辆进行摸底和排查。重点是排查近年来转卖养路费征收标准或实际执行标准较低省份的、外省籍车辆在本省缴纳运输税费的、近年来新增运输企业或运输企业新增的各类载货车辆。在摸底和排查过程中，应同步开展调查取证工作。对符合外挂车辆认定标准的车辆，要通过手机短信、新闻媒介、送发通知书等方式，提示或告知车主办理转籍。外挂车辆因故暂不能转籍的，要按规定办理调驻手续。交通部门要牵头建立外挂车辆登记与查询系统，各部门要加强信息交换与共享，并对外挂车辆实施跟踪管理。公安交通管理部门要增设办牌办证服务点，简化办事流程，推行便民措施，及时为转籍车辆办理有关手续提供便利条件。
　　(四)集中开展稽查活动
　　1．从2007年8月1日起，各地交通部门要会同工商、税务等有关部门，以各种拖、欠、逃、漏缴税费和外挂车辆为重点，大力开展养路费等国家税费缴纳情况的监督检查活动。对拖欠、逃缴、漏缴(包括未按规定的征收标准、征收计量和征收政策缴纳)国家规费的，要严格按照规定足额追缴；对外挂车辆未按规定办理调驻手续的，机动车实际所有人所在省、自治区、直辖市的有关部门要责令其补办调驻手续，并可按照本地标准，补征自本通知下发之月起的差额规费；其中此前已经调查取证确认的外挂车辆，可从确认之月起补征。同一规费当月内一地已按规定补征的，其它地区不得再予补征或处罚。
　　2．各级工商行政管理部门要依据国家有关法律法规，加强对运输企业及个体工商经营者的登记监管，把好市场准入关，坚决取缔无证经营。对违反工商行政管理法规介绍、拉拢、吸纳车辆外挂的组织和个人要依法予以查处。
　　3．各地税务部门要与公安、交通、工商行政管理等部门在信息共享的基础上，清查外挂车辆的异地经营情况。在清理整顿中，税务机关对在本地从事经营的外挂车辆要严格按照税收法律、法规的规定征收税款，并加大对外挂车辆偷逃税的惩罚力度。
　　四、实施步骤和时间要求
　　全国治理车辆外挂工作从本通知下发之日起开始，力争于2008年6月底前完成。主要分三个阶段：
　　(一)宣传筹备阶段，从本通知下发之日起至2007年7月31日。各地要根据本方案研究制定具体的工作意见，大力开展宣传活动，组织实施外挂车辆的排查摸底和提醒劝返等工作。同时按照国办发[2006]103号文件的要求，全面清理擅自提高或降低养路费等税费征收标准，以及违反国家规定减征或免征养路费等税费的行为，调整和规范税费征收有关政策。已经开展外挂治理工作的地区，要结合本方案的精神，继续加强和推进治理工作。
　　(二)集中整治阶段，从2007年8月1日起至2008年3月31日。各地区、各有关部门要按照工作职责，集中时间和人员，对本辖区的外挂车辆从税费缴纳、车辆管理、工商管理等多个环节，全面开展清查和惩处；同时，对违反国家政策和规定，继续或变相实行税费“优惠征收”、提供特别“上门服务’’的单位要及时查处，并追究其负责人的责任。
　　(三)总结阶段，从2008年4月1日至2008年6月30日。各地区和有关部门要认真进行总结，并将本地治理工作情况报告交通部。交通部将会同有关部委，就规范养路费征收管理、治理车辆外挂工作等情况，组织各地开展互查互检及验收工作。整治工作结束后，交通部将把各地整治工作有关情况汇总并上报国务院，同时通报全国。
　　五、保障措施
　　(一)加强组织领导。在全国开展外挂车辆整治活动是整顿和规范市场经济秩序、保障道路交通安全的重要措施，也是构建社会主义和谐社会的实际需要。各地、各有关部门要充分认识这项工作的重要性、紧迫性、艰巨性和复杂性，把治理车辆外挂作为一项重点工作进行专题部署，并成立由省级人民政府有关负责人牵头、各有关部门参加的治理领导小组，制定本辖区治理工作方案，抓好本辖区治理工作的组织和实施。
　　(二)加强调研和督办工作力度。各地、各有关部门要认真研究解决整治工作中遇到的实际困难和问题，及时完善工作方案。特别是要加强对各级执法人员的培训和管理，提高执法水平，规范执法行为，避免出现“三乱"行为，确保整治工作顺利开展和取得成效。
　　(三)加强信息通报与沟通工作。各地、各部门在集中整治工作期间，要严格实行信息报告制度，加强信息沟通与交流。对治理期间群众反映的问题，要及时研究和解决，避免事态扩大。重大事项还要及时向上级主管部门报告。