用首办责任制救赎危难群众于水火之中
杨涛
3月7日夜间，29岁的衡阳人张衡生行走在107国道湖南省湘潭县茶恩寺镇1723界碑处时，被一辆摩托车撞伤。事发后，当地村民先后拨打电话给湘潭县110指挥中心、湘潭县交警大队、茶恩寺镇派出所、茶恩寺镇民政所寻求帮助，但均无果。3月12日清晨，在一场突如其来的大雪中，张衡生冻死在路边。（《潇湘晨报》）
整整五天的时间，张衡生苦苦地支撑着，微弱的生命火花孱孱地燃着，等待着救星的降临，而附近的村民也在力所能及的范围内一次一次地打电话向有关部门求助，然而，他至死也没有等到来自有关部门救助，他死在有关部门的推诿、冷漠之中。从湘潭县110指挥中心推到湘潭县交警大队，从湘潭县交警大队又推到故发生地附近交警；然后又从茶恩寺镇派出所推到湘潭县交警大队2中队和茶恩寺镇民政所，而茶恩寺镇民政所所长王清文居然说“人死了没有”、“那你去找个医生帮他包扎一下，死了后再通知我们。”
看起来，每个被救助的部门都有理由，110指挥中心和派出所认为自己是管治安的，不管交通事故的处理；湘潭县交警大队的人认为应该由事故发生地附近的交警管；而民政所也可以说只有3个人却要管31个自然村的事，实在太忙了，抽不出时间。但是这些理由在一个生命面前显得多么苍白，《人民警察法》明确规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。而民政部门也有救助那些流浪者的职责，因此，无论是警察也好，民政工作人员也罢，都难逃其失职的责任，甚至可能涉嫌玩忽职守犯罪。
然而，这个事件确实暴露出我们现行体制的一个重大问题，那就是“铁路警察，各管一段”，尽管都是警察，但警察也有职能分工，也有地域分工，所以在接到不属于自己管辖范围或职责范围内的求助电话时，既不愿去管，也不好去管。当然，在一般情况下，警察可以告诉求助者应当到那里去找人，让求助者自行去找，但在特殊情况下，特别是一些紧急求助和危难病人的求助，如果让求助者自行去寻找有着部门，他们对情况不熟悉，而且时间也不允许，这样很可能延误时机，造成财产损失或生命危险，显然让求助者漫无目的地四处寻找求助部门，很不合理。
显然，我们要建立这么一种制度，就是有关单位只要接到紧急求助并且求助人正处于危难之中，而该求助又是在其城市范围内且是该单位的职责范围内的事情，那么该单位任何第一个接到求助的人必须负责帮助求助人找到具体管理这件事情的部门，而不能推托让求助人自行去寻找具体负责部门或承办人，否则就要追究第一个接到求助的人的责任。这种制度，在我看来可以称之为“首办负责制”。在这种制度之下，只要救助者找上门来了，且又是警察职责范围内的事情，110指挥中心和派出所就不能推托不管，而应当一直负责到找到具体负责处理这起交通事故的部门；民政所也有接受流浪者求助的职能，不能随意推托，即使是其他部门负责此事，也应当负责找到具体负责部门或承办人。
现在，湘潭县公安局派出了以纪检书记为首的调查组，对派出所、交警的失职行为进行调查。我们期望，有关部门能严肃处理这件事情，给死者的家属和所有关心此事的民众一个交待，我们更希望通过这一事件，能建立“首办负责制”，让这类悲剧不再重演。
江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 邮编：３４１０００
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市人民政府印发《十堰市城镇房屋产权产籍管理办法》的通知
湖北省十堰市人民政府
市人民政府印发《十堰市城镇房屋产权产籍管理办法》的通知
十政发[1998]12号
各县市区人民政府，白浪开发区管委会，市政府各部门，各县级事1业单位，各大中型企业，驻市各单位：
经研究，市政府同意《十堰市城镇房屋产权产籍管理办法》，现予印发。请认真遵照贯
彻执行。
一九九八年二月二十一日
十堰市城镇房屋产权产籍管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强我市城镇房屋的产权产籍管理，保护房屋产权人的合法权益，根据《
中华人民共和国城市房地产管理法》、《湖北省实施＜中华人民共和国城市房地产管理法＞
办法》、建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》和《湖北省城市房屋产权产籍管理实施
细则》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称房屋产权，即城镇各类房屋的所有权，是指房屋产权人依法对自己
的房屋（包括国家授权全民所有制单位管理的国有房屋）享有占有、使用、收益和处分的权
利。本办法所称房屋产籍，是指城镇各类房屋的产权档案、地籍图纸及帐册、表卡等反映产
权现状和历史情况的资料。
第三条 本办法适用于本市城区、镇（乡）以及未设镇的工矿区范围内的所有房屋的产
权产籍管理，包括国家机关、部队、企事业单位所有的房屋，私营、私人所有的房屋和宗教
团体、外商投资企业的房屋。
第四条 本市城镇房屋产权与该房屋使用范围内土地的使用权（以下简称土地使用权）
实行权利人一致的原则。除法律、法规另有规定外，不得分离。房屋产权转移时，该房屋占
用范围内的土地使用权随之转移，并到土地管理部门办理权属变更手续；设定房屋抵押、典
当、担保等他项权利时，应当包括该房屋占用范围内的土地使用权；共有房屋的土地使用权
不能分割的，维持土地的共同使用权。
第五条 授权十堰市房地产管理局管理我市城镇房屋产权产籍管理工作，并负责本办法
的组织实施。
各级房屋产权监理所主管各自授权范围内的房屋产权产籍的具体管理工作。其主要职责
是：
（一）认真贯彻执行国家、省、市有关房屋产权产籍的法律、法规和规章；
（二）办理房屋产权取得、转移、变更、注销登记以及房屋抵押、典当、担保等他项权
利登记；
（三）实施房屋地籍图的测绘、补测；
（四）依法核发、审验《房屋所有权证》、《房屋共有权保持证》、《房屋他项权证》；
（五）依法处理违反房屋产权产籍管理规范的行为；
（六）按时准确做好产权产籍统计报表；
（七）建立和管理房屋产权产籍档案。
第六条 房屋产权人必须遵守本办法，接受市房屋产权监理部门的指导、监督和管理。
第二章 产权管理的一般规定
第七条 房屋产权的取得、转移、变更或他项权利的设定，必须符合有关法律、法规和
本办法规定，并在规定期限内向市房屋产权监理部门申请登记，经审查确权后，领取房屋产
权证（含共有权保持证，下同）或他项权利证。
第八条 房屋产权证由市房地产行政主管部门统一填发。国家依法保护房屋所有权的合
法凭证。房屋产权人凭证管理和使用自己的房屋。任何组织和个人都不得非法印发、涂改或
伪造房屋所有权证。
第九条 建立房屋产权登记和二年一次验证制度。房屋产权人应按规定办理核准登记和
验证手续。
第十条 房屋产权登记，按下列规定确定登记申请人：
（一）法人的房屋，由该法人申请登记，并使用法人全称；
（二）公民私有的房屋，由公民个人申请登记，并以户籍或其他合法有效的身份证件所
载姓名为准；
（三）其他组织的房屋，由该组织申请登记，并使用其全称；
（四）共有房屋，由全体共有人申请登记；
（五）境外经济组织和个人在我市取得的房屋，由该经济组织和个人申请登记，并交验
合法有效的证件。
第十一条 房屋产权人如系无行为能力或限制行为能力人，由他的法定代理人，代为其
申请登记。
第十二条 公民、法人和其他组织，应当自行申请办理房屋产权登记。因特殊情况确需
委托他人办理的，被委托人须交验委托书和本人身份证件，必要时委托书须经公证。
第十三条 申请房屋产权登记，应按规定缴纳税费。
第十四条 下列房屋，不予登记发证：
（一）违法建筑；
（二）不符合登记发证房屋技术规范的建筑；
（三）没有办理有关手续的。
第十五条 房屋有下列情况之一的，禁止房屋产权转移或者设定他项权利：
（一）在旧城改造规划实施范围内的；
（二）在国家建设征用土地范围内的；
（三）未取得《房屋所有权证》的；
（四）商品房未办理权属登记备案的；
（五）经危房鉴定部门鉴定为危房的；
（六）其它依法禁止转移变更的。
本条前款一、二项，禁止期限不得超过一年。
第十六条 房屋有下列情形之一的，经申请可准予延期登记：
（一）产权有争议，尚未解决的；
（二）不能如期提供取得产权的合法证明文件的；
（三）产权人下落不明，尚未确定代管人的；
延期登记的期限不得超过一年。
第十七条 无人申请登记的房屋，或虽有人申请登记但不能证实其所有权的房屋，视同
无主房屋，依照法律的规定程序，由房地产管理部门予以代管。
第十八条 共有房屋的产权，除按规定不能分割的外，经市房屋产权监理部门批准，可
以分割。
第十九条 房屋权证遗失，权利人应及时向市房屋产权监理部门提出书面申请，经登报
声明作废，一个月公告无争议后，补办新证。
房屋权证损坏，权利人应当申请换领新证，并交还原产权证。
第二十条 任何单位和个人必须持有《房屋所有权证》或《房屋共有权证》、《房屋他
项权证》才能进行下列行为：
（一）申请改建、翻建、修缮房屋；
（二）申办房屋继承、析产、分割、转让、赠与、交换手续；
（三）办理拆迁房屋，安置补偿手续；
（四）出售、出租、抵押、典当。
第三章 产权登记
第二十一条 房屋产权的取得、转移和变更，必须自取得、转移和变更之日起三个月内
向房屋产权监理部门申请登记，经审查确认产权后，领取房屋产权证。
第二十二条 申请房屋产权登记，产权人应当填写《房屋所有权登记申请书》并按下列
规定交验有效证件；
（一）新建、改建、扩建或加层的房屋，提交建房批准文件、建设工程规划许可证、规
划红线图、施工许可证、土地使用证、房屋竣工平面图、质量鉴定书、消防审查鉴定书、抗
震审查证明等。
改建、扩建或加层的房屋同时还应提交原《房屋所有权证》；
（二）购买房屋，提交原房屋产权证、买卖契约、契证；
（三）受赠与的房屋，提交原产权证、契证和经公证机关证明或具有法律效力的司法文
书；
（四）继承的房屋，提交原房屋产权证和有效的继承证明或人民法院的判决书、裁决书；
（五）分割、析产的房屋，提交原产权证，分割、析产的协议书和经公证的证明或人民
法院的判决书、裁决书；
（六）职工在房改中购买的住房，按房改的有关政策办理；
（七）合并、兼并的房屋，提交原房屋产权证、书面协议和有关批准文件；
（八）产权人更名，法人和其他组织应交验政府有关主管部门的批准文件，个人应交验
户口簿或其他合法有效的身份证件；
（九）拆迁安置的房屋，提交原房屋产权证和补偿安置协议书；
（十）购买新建商品房屋，在房屋交付使用时，买方凭买卖合同、契证，申请办理权属
登记，领取房屋所有权证。
第二十三条 合资合作修建的房屋，按照第二十二条第一款规定提交建设项目的各种批
准文件后，由合资、合作修建的各方按照协议确定产权份额，分别办理产权登记。
第二十四条 开发新建的商品房交付使用时，开发企业必须按照建设部建房［１９９２］
２３９号文件规定办理权属备案登记，领取商品房屋权属证明书。
商品房预售必须符合《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，并持规划、市政园
林、消防等部门同意，审查验收合格证明和物业管理合同文本，到市房地产行政主管部门办
理预售登记，取得《商品房预售许可证》。
第二十五条 商品房的预售和预售后的期货转让，应订立书面合同，并凭规定的证件向
市房屋产权监理部门办理备案登记手续。
第二十六条 房屋灭失或倒塌已丧失使用功能的，其产权即行终止。原产权人应向市房
屋产权监理部门办理注销登记，缴销房屋权证。
第四章 他项权利登记
第二十七条 本办法称他项权利，包括将房屋产权设定的抵押权和典权。
房屋发生抵押或典当，应从他项权利设定之日起十日内向市房屋产权监理部门申请登记，
经核准后，发给抵押权人或典权人他项权证。
第二十八条 有下列情形之一的房地产可以依法设定抵押权：
（一）以出让方式取得的土地使用权；
（二）依法获得所有权的房屋及其占用范围内的土地使用权；
（三）依法获得的房屋期权；
（四）依法可以抵押的其他房地产。
第二十九条 有下列情形之一的房地产不得设定抵押权：
（一）通过划拨方式取得的土地使用权，未经有批准权的人民政府批准允许转让，或者
尚未建有地上房屋及其他附属物的；
（二）文物建筑或有重要纪念意义的其他建筑；
（三）已出租的公有住宅；
（四）未经同级政府批准允许抵押的公益事业用房；
（五）未依法登记领取权属证书的房地产；
（六）依法列入拆迁范围内的房屋；
（七）依法不得设定抵押权的其他房地产。
第三十条 申请他项权利登记，应当交验抵押或典当合同、房屋所有权证、该房屋的评
估报告书和合法有效的身份证件。
第三十一条 他项权利终止时，应向市房屋产权监理部门办理注销登记。
第五章 房屋产籍管理
第三十二条 各级授权的房地产行政主管部门，应当建立、健全本行政区域内城镇房屋
产籍管理设施和制度，加强产籍管理工作。
房屋产权监理部门应当建立统一、完整的房屋产权档案，应配备相应的专业人员进行管
理，建立房屋产籍档案室，运用微机管理，逐步实现规范化、科学化。
第三十三条 房屋产权监理部门应按照《房屋测量规范》的要求进行测量，准确真实的
反映房屋自然状况，并绘制符合规范的图表，为审查确认产权提供可靠的依据。
第三十四条 房屋产权档案应当以房屋产权人为宗立卷。卷内文件的排列应按照房屋产
权变化的时间为序。
第三十五条 房屋产籍档案包括下列资料：
（一）计划、规划、用地、抗震、消防、绿化、人防、白蚁防治等有关批准或审验文件；
（二）登记申请书、权证存根、房屋产权登记的图、表、卡、帐、册、契约、契证、公
证书、判决书等反映房屋产权来源的证件；
（三）房屋产权登记发证工作中搜集的产籍资料，如私房改造和“文革”接管产的产籍
资料，落实房产政策的资料等。
第三十六条 房屋产权档案，应按照行政辖区或街道、门牌和房地丘（地）号建立，房
地丘（地）号应依照《房地产测量规范》执行。
第三十七条 房屋产籍管理人员应在《房屋所有权证》发出的一个月内按照准确、完整、
系统、完全和有效的归档原则，完成档案的立卷、归档工作，并根据产权的取得、转移、
变更和注销等及时加以调整和补充，使房产权属、房屋状况与产籍资料保持一致。
第三十八条 房屋产权档案属专业性档案，必须永久保存，妥善保管，如果发生丢失或
损坏，应及时采取补救措施。
第三十九条 查阅房屋产权档案，应经房屋产权监理部门同意，并按规定缴纳档案保护
费用。
查阅房屋产权档案，严禁勾划、涂改和损坏，未经批准，不得拍照、复制和摘抄。
第六章 罚则
第四十条 违反本办法，未申请办理房屋权属登记的，其房屋所有权证的取得、转移、
变更和他项权利的设定均为无效，由房屋产权监理部门责令限期补办手续，并处以房地产评
估价格５％的罚款。
第四十一条 违反本办法第八条规定，擅自涂改、伪造房屋产权证和利用非法手段，欺
骗登记机关，骗取房屋产权证的，一律无效，由房屋产权监理部门吊销其《房屋所有权证》，
并处以五千元至一万元的罚款。造成他人损失的，应负赔偿责任。违法印制、仿冒、涂改、
伪造房屋权证构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十二条 被列入房屋产权验证范围，逾期没有验证的，原《房屋所有权证》失效，
由房屋产权监理部门责令其重新申请登记，并按有关规定处罚。
第四十三条 违反本办法第二十四条规定预售商品房的，由授权的房地产行政主管部门
责令停止预售活动，没收违法所得，并处预售商品房价格１％至２％的罚款。
第四十四条 罚款收入按规定交同级财政部门。
第四十五条 被处罚的当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五
日内，向作出处罚决定机关的上级机关申请复议；当事人也可以直接向人民法院起诉。当事
人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申
请人民法院强制执行。
第四十六条 阻碍、辱骂、殴打房屋产权监理部门工作人员执行公务的，由公安机关依
照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十七条 房屋产权监理部门工作人员必须严格执行本办法，不得滥用职权，徇私舞
弊，索贿受贿。违者，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法
机关依法追究刑事责任。
第七章 附则
第四十八条 本办法由十堰市房地产管理局负责解释。
第四十九条 本办法自发布之日起施行。
