国家粮食局办公室关于印发《粮食公益性行业科研专项经费管理暂行办法》的通知
国家粮食局办公室
国家粮食局办公室关于印发《粮食公益性行业科研专项经费管理暂行办法》的通知
国粮办展〔2012〕282号
各省、自治区、直辖市粮食局，国家粮食局科学研究院，河南工业大学、武汉工业学院、南京财经大学，各省粮食科研院所，有关企业：
为贯彻《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，提升科技支撑行业发展的能力，规范和加强粮食公益性行业科研专项经费项目管理，提高资金使用效益，根据财政部、科技部《公益性行业科研专项经费管理试行办法》（财教〔2006〕219号），我局制定了《粮食公益性行业科研专项经费管理暂行办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：粮食公益性行业科研专项经费管理暂行办法
二〇一二年十二月二十八日
粮食公益性行业科研专项经费管理暂行办法
国家粮食局
二○一二年
目录
第一章 总 则
第二章 组织管理体系
第三章 项目申报及预算审批
第四章 项目申请有关要求
第五章 项目实施及预算执行
第六章 项目验收与绩效考评
第七章 监督管理
第八章 附 则
第一章 总 则
第一条 为贯彻落实《科学技术法》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《规划纲要》），规范和加强粮食公益性行业科研专项经费项目（以下简称“粮食科技公益专项”）的管理，根据财政部、科技部关于《公益性行业科研专项经费管理试行办法》（财教〔2006〕219号）（以下简称《试行办法》）、《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教〔2011〕434号）及相关经费管理要求，制定本办法。
第二条 粮食科技公益专项围绕保障国家粮食安全和粮食行政管理部门职责、任务以及行业发展的实际需要，根据《规划纲要》和行业规划、行业科技规划的重点领域和优先主题，开展应急性、培育性和基础性科研工作。主要包括：
（一） 粮食行业应用基础研究；
（二） 粮食流通重大公益性技术前期预研究；
（三） 粮食流通实用技术研究开发；
（四） 国家标准和粮食流通行业重要技术标准研究；
（五） 粮食流通监测、检验检测技术研发；
（六） 粮食安全及宏观调控应急技术研究。
第三条 粮食科技公益专项经费管理和使用的原则：
（一）目标明确，突出重点。粮食科技公益专项支持的项目要面向粮食行业发展需求，直接为粮食行业有关的科研活动提供支持。重点支持行业发展需要的基础研究、产品开发、装备、工艺技术以及提升产业水平的高新技术项目。项目要明确绩效目标，充分体现粮食行业科研的特点、重点和急需，并且与国家科技计划支持的项目合理区分、有效衔接。专项经费使用要避免分散，专项下只设项目层次，项目不分解。
（二）责权明确，规范管理。粮食科技公益专项经费管理各方权责明确、各负其责，规范化管理，坚持行政决策与专家咨询相结合，注重吸收粮食科技创新体系、行业协会（学会）、学术团体、地方粮食管理部门、粮食企业的意见，实行决策、实施、监督相互独立、相互制约的管理机制。
（三）科学安排，统筹协调。严格按照项目的目标和任务，科学合理地编制和安排预算，杜绝随意性，要加强粮食科技资源的统筹协调和有效整合。
（四）专款专用，绩效问责。严格按照国家有关财务制度的规定，将粮食科技公益专项经费纳入单位财务统一管理，单独核算，确保专款专用。建立面向社会的绩效评价及结果追踪问效问责机制。
第四条 根据粮食科技公益专项经费项目类型特点，一般采取择优委托或招标方式确定项目承担单位和项目牵头人。侧重对重点项目和优势创新团队的稳定支持。
第五条 系统外单位承担粮食科技公益专项项目经费的财政资金占专项总经费的比例，一般不低于50%。
第六条 粮食科技公益专项实行公开、公正、透明化管理，并接受社会监督。
第二章 组织管理体系
第七条 成立粮食科技公益专项管理咨询委员会。根据《试行办法》要求，在财政部、科技部的指导下，组织科技、管理、经济等领域专家成立国家粮食局公益性行业科研专项经费管理咨询委员会（以下简称“委员会”）。粮食科技公益专项经费项目组成员和其他可能影响公正的人员不担任委员会委员。委员会成员不少于9人，其中粮食部门系统以外的人员占40％及以上，委员会主任由国家粮食局领导担任。委员会成员名单报财政部、科技部备案。
委员会的职责是：咨询论证粮食科技发展规划；审议粮食科技公益专项经费项目建议及年度项目；提出粮食科技公益专项经费项目承担单位选择方式的建议；对项目执行的全过程进行咨询评议。
第八条 粮食科技公益专项管理需设立若干执行专家组（以下简称“专家组”），专家组成员动态管理。专家组由相关领域的知名专家组成，视工作需要确定，负责提出相关专业领域的专项实施建议。接受国家粮食局发展司的管理，落实委员会提出的专项具体工作和技术要求，完成项目建议及实施方案的修改完善工作。
第九条 国家粮食局发展司的职责：负责粮食科技公益专项的业务管理。根据有关规定组建管理咨询委员会和项目执行专家组；牵头起草制定粮食科技公益专项规划；根据行业科技发展需要，征集技术需求，建立备选项目库；组织备选项目立项前期研究和评估工作，组织提出项目立项建议并组织编写项目建议书；按照有关部门意见，对项目进行协调，配合财务司组织项目总预算、年度预算的编制、审核和申报工作，具体组织项目实施方案评审；与项目承担单位签订任务书，协调处理项目实施中出现的重大问题，会同财务司及其他相关司室组织项目检查、年度评议、绩效考核、项目验收等工作；完成项目委员会交办的日常具体事务。
第十条 国家粮食局财务司的职责：会同发展司制定专项经费管理制度；组织项目总预算、年度预算的编制、审核和申报工作；根据财政部预算批复下达项目经费总预算及年度预算；参与项目检查、年度评议、绩效考核、项目验收等工作，具体组织财务升级验收和绩效评价等工作；负责粮食科技公益专项经费的管理工作。
第十一条 国家粮食局相关司室的职责：对行业科技规划提出建议；提供技术需求并提出项目实施意见，组织开展相关科研专项产生的先进实用技术和科技成果的推广应用。
第十二条 承担项目研究的单位根据在项目实施中的职责，分为承担单位与协作单位。项目承担单位主要职责是：
（一）按要求编制规划及项目实施方案和项目预算；
（二）按照签订的项目任务书内容具体实施项目，按规定管理和使用项目经费，落实项目约定支付的自筹经费及其他配套条件；
（三）与协作单位签订细化任务书，明确任务分工、年度计划以及项目执行中产生的知识产权与成果权归属；
（四）接受监督检查、年度评议、项目验收和绩效考评，及时报告执行中出现的重大问题。根据需要组织对协作单位的阶段性考核评价；
（五）按要求进行成果登记，并对项目形成的成果资料（包括技术报告、论文、数据、评价报告等）进行归档，推动项目成果应用、转化及推广。
第十三条 项目协作单位按要求细化本单位的任务和预算；签订细化的任务书，按规定使用项目经费，落实本单位自筹经费和其他配套条件；配合管理部门或承担单位监督检查、年度评议、项目验收和绩效考评。
第三章 项目申报及预算审批
第十四条 建立备选项目库。发展司按规划的重点领域和优先主题，在年初征集行业需求，并根据需求，按照基础类、公益类、应急类和应用类分类征集备选项目，通过专家评审的项目，进入备选项目库。
第十五条 凝练备选项目建议，提出年度项目预算。发展司组织专家组根据当年行业发展目标和需求，进行梳理凝练、研究讨论，形成备选项目和项目建议，提出项目及年度启动项目建议和预算。
第十六条 确定备选项目。发展司将备选项目建议提交委员会审议，确定启动项目并提出项目承担单位、牵头人的遴选方式建议。
第十七条 确定承担单位和项目牵头人，完成项目建议。发展司根据委员会建议，会同有关方面，委托项目承担单位和牵头人完成项目建议，按有关规定和组织程序，遴选建议项目的承担单位和牵头人，报科技部审核。
第十八条 发展司组织项目承担单位的牵头人和参与单位课题负责人编写项目实施方案和预算，组织专家进行论证评审。财务司会同发展司审核项目预算。项目实施方案和预算审核工作同时进行，以确保预算编制与项目目标、研究任务及工艺指标匹配。项目实施方案和项目预算格式见附件。
第十九条 项目实施方案及预算报批。发展司和财务司对项目预算和实施方案审核后，按照项目优先顺序，报国家粮食局党组会（或局长办公会）批准后，报送财政部。
第二十条 签订任务书，下达财务预算。财政部批复项目总预算后，发展司与项目承担单位签订项目任务书，财务司下达项目总预算，项目承担单位与协作单位签订项目任务书，并纳入全国科研项目预算管理数据库统一管理。
第二十一条 批复年度预算。根据财政部部门预算编制的要求和批复的项目总预算及年度预算，财务司及时报送项目年度预算。按照财政部要求，正式批复年度预算。
第四章 项目申请有关要求
第二十二条 项目承担单位应符合如下条件：
（一）一般为中国大陆境内具有独立法人资格的科研院所、高等院校和内资或内资控股企业等；
（二）具有项目实施必须的科研设施条件，优先支持国家和局重点实验室、工程（技术）中心等建设依托单位；
（三）具有较强的研发优势，拥有相关领域国内知名的学科带头人和相对稳定的学术团队；
（四）具有丰富的项目组织管理经验，优先支持承担过国家相关研究项目的单位。
第二十三条 项目负责人应符合如下条件：
（一）年龄原则上不超过55周岁，院士不超过65岁，具有高级（含副研究员）及以上专业技术职称，有固定工作单位（原则上应在承担单位工作），具有较高的学术水平和开拓创新能力，具有较强的组织协调能力，诚信记录良好，主持或参加过国家级科技计划项目；
（二）粮食科技公益专项项目负责人同期只能承担1项，并最多只能以参加者或合作者的身份再参加1项。参加项目的人员同期参加不得超过3项，若同期主持其他国家级科技项目则参加项目也不能超过1项（包括院所专项、转化项目等）。
第五章 项目实施及预算执行
第二十四条 按任务书落实项目任务。项目承担单位根据与国家粮食局发展司签订的项目任务书，落实项目实施条件，监督项目负责人组织具体实施。
第二十五条 项目执行过程中实行重大事项报告制度。项目在实施过程中出现下列情况的，项目负责人和项目承担单位应当及时报国家粮食局发展司审批，报财务司备案。
（一）市场、技术等情况发生重大变动，造成项目原定目标及技术路线需要修改；
（二）项目依托的工程已不能继续实施；
（三）项目负责人调动、变更，项目承担单位、协作单位变更，项目负责人擅自离开项目；
（四）其他不可抗拒因素，致使研究工作无法正常进行。
第二十六条 承担单位和项目负责人对项目经费使用情况负首要责任，协作单位及相应任务主持人对所安排经费的使用情况负直接责任。承担单位接到项目总预算后，应将各协作单位在项目实施期间的总预算及各支出科目的经费总额度，以书面形式及时通知各协作单位。
第二十七条 项目经费的拨付按照财政资金支付管理的有关规定执行。项目经费专款专用，不得截留挪用。经费使用中涉及政府采购的，按照政府采购有关规定执行。
第二十八条 项目承担单位不得随意向其他单位转拨资金。确因执行项目任务之需，必须与其他单位进行合作并安排相应经费的，原则上在项目承担单位实行报账制；特殊情况下必须拨付资金的，按如下规定办理：
（一）参照测试化验加工费管理和使用方式，由项目承担单位与合作单位签订委托服务协议；
（二）参照项目预算书模式以及规定的支出科目编制明细支出预算，作为委托服务协议附件；
（三）项目承担单位财务部门根据委托服务协议，办理资金支付手续。
第二十九条 经费开支范围按照《试行办法》要求执行。项目承担单位应当建立规范、健全的内部控制办法和机制，以及项目科学数据记录和报告制度，并按照要求及时上报项目有关数据。
第三十条 项目承担单位应当严格按照下达的项目预算执行，一般不予调整。确有必要调整时，按照以下程序审批：
（一）项目总预算（含各项目承担单位总预算）、项目年度预算总额的调整应由承担单位以正式文件报财务司，同时抄报发展司，由财务司报财政部批准。
（二）项目经费中劳务费、专家咨询费和管理费预算一般不予调整。
（三）项目经费中设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费的预算调整，在不超过该科目核定预算 10% ，或超过10% 但科目调整金额不超过5万元的，由项目承担单位根据研究需要自行调整；其他支出科目预算执行超过核定预算10% 且金额在5万元以上的，由承担单位报财务司审批，发展司备案。
（四）项目实施过程中项目负责人和任务主持人变更或调动单位的，原则上不调整经费预算，按规定报批后，由项目负责人和细化任务主持人在原项目承担单位支配经费。
第三十一条 项目决算。承担单位应当按照财政部规定的时间和方式，组织编制项目经费年度决算报财务司，财务司按规定报送财政部。
第三十二条 需要调整或撤销的项目。需调整的项目由项目承担单位提出书面意见，报发展司核准后执行，必要时，发展司可根据实施情况及专家评估意见等直接进行调整；需要撤销的项目应由项目承担单位根据工作进展、经费使用、已购置设备仪器、阶段性成果、知识产权等情况做出书面报告报发展司核查备案。
第三十三条 终止项目处理。项目因故终止，或协作单位承担的细化任务因故终止，相应项目承担单位财务部门应当及时清理账目与资产，编制财务报告及资产清单，按程序报送财务司。财务司组织进行清查处理，剩余经费（含处理已购物资、材料及仪器、设备的变价收入）收回财务司，按照财政部关于结余资金管理的有关规定执行。
第三十四条 固定资产管理。粮食科技公益专项形成的固定资产属国有资产，一般由项目承担单位进行管理和使用，发展司会同财务司有权调配用于相关科研开发。粮食科技公益专项形成的知识产权等无形资产的管理，按照国家有关规定执行。
第三十五条 粮食科技公益专项实施中所需的仪器设备应当尽量采取共享方式取得。粮食科技公益专项形成的大型科学仪器设备、科学数据、自然科技资源等，按照国家有关规定开放共享，以减少重复浪费，提高资源利用效率。
第六章 项目验收与绩效考评
第三十六条 考评机制。发展司和财务司按照《试行办法》的规定负责组织项目验收和绩效考评。验收和绩效考评的结果将作为项目承担单位预算规模调整以及未来项目立项的重要依据。
第三十七条 中期检查。项目执行期间实行季报制度和年度评议制度。
（一）项目启动后，项目承担单位须于每季初填报上季度项目研发活动和经费支出情况；
（二）当年12月底前，执行专家组编写并提交本年度执行情况报告、财务支出情况报告和实用技术报告（简化版），根据当年存在问题和建议拟定下年度实施方案，报发展司和财务司；
（三）发展司和财务司予以审核。
第三十八条 实行绩效考评制度。项目执行期间及完成后，可根据需要按照财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）组织开展绩效考评，包括实施过程考评和完成结果考评。考评结果作为以后确定立项、遴选项目承担单位、改进项目管理的重要依据。
第三十九条 实行公示制度。除有保密要求外，项目承担单位、项目负责人、研究内容、年度进展等相关信息应及时向社会公开，项目成果通过国家粮食局政府网向社会公示。
第四十条 根据年度评议、绩效考评相关结果及公示反馈核实情况，可酌情采取责令整改、通报批评、核减经费额度、终止项目或终止部分细化任务等措施。
第四十一条 项目验收分为财务验收和业务验收两个阶段，财务验收是进行业务验收的前提，财务审计是财务验收的重要依据。
第四十二条 项目完成后，由承担单位向发展司、财务司提交项目业务和财务验收申请。项目因故不能按规定的执行期完成的，应提前三个月申请延期验收；未获批准的项目仍按原定期限进行验收。在规定的执行期结束后三个月内既未提出验收申请又未申请延期验收的，对承担单位和项目负责人进行通报。
第四十三条 项目需先通过财务验收后方可进行业务验收。财务验收材料包括：验收申请表、财务预算书、财务预算执行情况报告、项目审计报告及采购表。
第四十四条 项目业务验收申请材料包括：业务验收申请验收申请表；项目任务书；项目验收自评估报告；项目财务审计报告及设备采购表及验收专家组意见；项目成果和有关部门出具的成果应用报告。
第四十五条 以招标方式确定有资质的社会中介机构，作为财务审计备选机构，由承担单位报财务司同意后从中选聘开展财务审计工作。必要时可由财务司直接聘请中介机构开展审计业务。审计费用由承担单位从项目经费有关支出科目中列支。
第四十六条 财务验收。财务验收组由3名财务专家及4－8名业务专家组成，财务专家任组长；业务验收组由7-11名行业专家组成，财务专家任副组长。财务验收组与业务验收组可同期进驻共同开展工作。
第四十七条 项目预算管理及经费支出符合本细则及其他相关规定的，通过财务验收。存在下列行为之一的，不得通过财务验收：
（一）编报虚假预算，套取国家财政资金；
（二）未对专项经费进行单独核算；
（三）截留、挤占、挪用专项经费；
（四）违反规定转拨、转移专项经费；
（五）提供虚假财务会计资料；
（六）未按规定执行和调整预算；
（七）虚假承诺、自筹经费不到位；
（八）其他违反国家财经纪律的行为。
第四十八条 项目计划目标和任务已按照考核指标要求完成的，通过业务验收。存在下列行为之一的，不得通过业务验收：
（一）项目目标任务完成不足85% ；
（二）所提供的验收文件、资料、数据不真实，存在弄虚作假现象；
（三）未经申请或批准，项目承担单位、项目负责人、项目目标、研究内容、技术路线等发生变更；
（四）超过下达的项目任务执行期半年以上未完成，并且事先未作出说明。
第四十九条 因如下情形导致财务验收或业务验收未通过的，可以在首次验收后半年内，针对存在的问题进行整改，并由承担单位再次提出验收申请：
（一）所提供财务资料及业务资料不全、难以做出准确判断，导致验收意见争议较大的；
（二）项目的财务资料及业务资料、成果资料未按要求进行整理归档，导致验收工作难以开展的；
（三）存在研究过程或成果纠纷、债权债务纠纷尚未解决，以及财务收支存在重要未结账款的。
第五十条 项目通过验收后，项目承担单位应在一个月内及时办理财务结账手续。项目经费如有结余，应当由承担单位及时汇总后全额上缴，由财务司按财政部关于结余资金管理的有关规定处理。
第五十一条 项目未通过验收的，责令项目承担单位按原渠道归还全部或部分项目经费。
第五十二条 滚动执行项目应在每年第四季度，按照项目任务书和年度实施协议，撰写年度执行情况报告，并提交财务支出明细，拟定下年度实施方案。发展司会同财务司对项目承担单位提交的报告和方案进行评估。未通过评估的，视情况调整下年度经费额度，情节严重的将中止项目执行并做相应处理。
第五十三条 项目验收结论由发展司书面通知项目承担单位，除有保密要求外，验收成果向社会公示。
第七章 监督管理
第五十四条 未通过验收的项目，或不按照规定及时上缴结余经费的，财务司对有关单位和责任人进行通报，并会同发展司取消该单位或个人今后三年内申请行业科研专项项目的资格。
第五十五条 对不按时上报年度报告材料或信息，以及不接受监督检查的项目，采取缓拨、减拨、停拨经费等措施，要求项目承担单位限期整改。整改不力的项目，视情节给予通报批评、追回已拨付经费，取消其承担粮食科技公益专项经费项目资格等处理。
第五十六条 对于不按规定管理和使用专项经费、不及时编报决算、不按规定进行会计核算的项目承担单位，财务司将会同财政部有关司予以停拨经费或通报批评，情节严重的终止项目。
第五十七条 项目负责人弄虚作假，剽窃他人科技成果的，一经查出，撤销立项，追回已拨付项目经费，并向社会公开，取消其承担或参与粮食科技公益专项的资格。
第八章 附 则
第五十八条 在项目申报、审批过程中，一切接触申报材料的单位和个人对申报项目承担保守秘密的义务。
第五十九条 本办法自发布之日起施行。
对确立民事再审之诉的构想
杨帆
（湖北民族学院财经政法学院 湖北恩施 445000）
内容摘要：民事再审制度确立以来，对维护当事人合法权益，驱导实体正义，起到了重要的作用。但因其立法设计的缺陷，在实践中出现了一系列弊端，笔者基于对现行民事再审程序弊端的分析，认为应确立民事再审之诉，并对此作出了简略的构想。
关键词：弊端；基点；再审之诉；构想
我国民事再审程序的立法指导思想是“实事求是，有错必究”，设计目的在于维护当事人的合法权益，驱导司法公正。但因为立法的粗疏性，使得民事再审程序的强职权主义法理念与程序正义的观念相冲突，破坏了司法的独立性与权威性，在实践中显露出了一系列的制度弊端，使民事法律关系的稳定和社会经济的发展受到了很大的影响。重构这一模式，必须兼顾实体正义与程序正义的统一，利用合理的程序，制导实体的公平。笔者认为应当借鉴德国、日本等大陆法系国家立法模式，构建我国的民事再审之诉制度。
一、我国民事再审程序的主要弊端
我国民事再审程序继承了前苏联的立法理念，强调公权力的主导作用，削弱了当事人的处分权。同时由于规范本身的不完善性，在实践中出现了“申诉的时间没有限制，次数没有限制，申诉的级别法院没有限制，案件的种类没有限制”的四无限现象。结合现行民事诉讼法和司法实践，民事再审程序的主要弊端体现在：
1、再审程序发动主体范围过宽。根据民事诉讼法第177、179、185条的规定，人民法院基于审判监督权可以引发再审，当事人行使申请权可能引发再审，人民检察院基于检察监督权可以引发再审。这看似完备的启动机制中，隐含着不合理的因素：民事再审程序的民事性质决定了其应充分尊重当事人的处分权，而法院依审判监督权而发动再审，实质是扩大了法院的自由裁量权，违反了裁判中立与诉审分离的原则；检察院因抗诉而发动的再审，检察权的介入会改变当事人双方对立、平等对抗的格局，使另一方当事人将会面对权力强大的检察机关。同时，检察院监督只针对已发生法律效力的裁定、判决，对于没有参与庭审的检察机关也很难主动发现裁判的错误，实践中主要是根据当事人的申请，而法律已赋予当事人申请再审权利，再引入权力对权利的救济，违背了私法自治的法则。从私权纠纷，意思自治的角度讲，应当排斥法院、检察院的再审程序启动权。
2、当事人申请再审程序不合理。当事人申请再审的权利主要源自民事诉讼法第178条、179条的规定，但这些相应规定都比较抽象和原则，主要体现在：第一，人民法院对再审申请的审查程序缺省，导致审查的暗箱操作可能出现，诱导司法腐败，造成当事人申请再审难。第二，再审次数没有限制，久讼不决，不利于民事法律关系的稳定。根据民事诉讼法的规定，当事人可以在诉讼的任何阶段提供证据，以推翻原判决，引发再审。这对保护当事人合法权利是有一定益处的。但无休止的诉讼，不仅与既判力理论不相容，破坏法院判决的权威性，而且及于整个社会经济的发展，都是有害的。第三，法院审级设置不合理。在对再审受理法院的规定中，原审法院和上级法院一样对案件享有再审受理权。笔者认为，这是一个并不合理的规定，原审法院一般多为基层法院，审级低，法官素质不高，不易发现自身裁判的错误，难以满足当事人追求实体公平的诉讼心理。同时作为一种纠错程序，原审法院自己否定自己在实践中不太现实，也违反了“任何人不得为自己案件法官”的自然正义原则。所以应将再审案件一并由上级法院审理，对于由此而增加的负担，可以通过撤销基层法院告诉申诉庭来实现平衡。
3、当事人权能受限过度，申请再审权难以充分实现。在强职权主义立法理念的作用下，民事再审强调了国家的干预色彩，对当事人的权能进行了限制。在程序启动上，当事人享有的只是一种对生效裁判不服的“投诉”，并不能直接转化为主观的法权，当事人享有的“投诉”成为法院发现错误判决的一种线索；在申请审查上，由于固有的地方保护，很多案件在法院、检察院、人大、政府等的共同作用下，在某种程度上演化为了一种博奕。再审程序中的各种权力或利益（正当或不正当）相互较量，因而很难用独立的程序来规范；司法者虽然名为中立的裁判者，但实际上成为权衡各种力量大小的检测器，从而使正义的天平常常倾斜。
民事诉讼程序是一种引导纠纷良性解决的机制，程序的缺陷必然会导致矛盾的不良演变，不利于民事法律关系的稳定和经济秩序的正轨化。应当寻找一种合理的改革途径，改进现行的民事再审制度，使其更好地发挥效用和体现程序正义价值。
二、重构民事再审程序的基点
据中国法律年鉴的统计，1997年全国共审理一审民事经济纠纷案件4760928件，其中上诉270147件，占案件总数的5.8%，其中终审裁判被再审的65442件，占二审案件总数的24.4%，其中原判决被变更的14480件，占再审案件总数的22.11%，如此高的再审率和改判率一方面说明了民事再审制度的功用，另一方面也说明了判决的权威性未能彰显，民事再审程序本身存在很大的问题。结合对现行民事再审程序弊端的分析，可以看出有两个倾向：
1、偏重实体公平，忽略程序正义。民事再审程序设计上就是本着“实事求是，有错必究”的追求实体公平的理念，从民事诉讼法第179条规定的再审理由基本上是由实体引发的可以看出立法上对实体的追求和程序正义的忽略，对客观真实的追求固然重要，但如果抛开程序的正义，允许案件反复再审，势必会造成诉讼效率的低下和司法资源的浪费。“实体正义与程序正义是统一的，为追求一种价值观念的实现，而破坏另一种价值观念的实现，将会影响法律的正常运作。实体公正的实现应予制约，制约的方式就是再审程序的设计须体现出实体公正与程序公正同等的价值。”
2、强调权力压制权利。在再审启动中，当事人的申请权显得最为弱小和淡化，受到了法院审查权的限制，在有限的司法资源和数量庞大的再审申请的矛盾中，当事人的申请权并未得到充分的尊重。而法院和检察院启动的再审，是一种没有限制的自由发动，对予胜诉的当事人来说，随时会担心来之不易的胜利果实会因两院发动的再审而脱手让出，使确定的民事关系再度处于不稳定之中，之于判决的权威，之于民事法律关系的稳定，都应扩张权利而限制权力。
这两个倾向充分突出了民事再审的弊端所在，在对民事再审程序的重构中，只有从实体与程序并重，扩张当事人的权利为基点，才能克服和解决现行民事再审程序的症结，将当事人的申请再审权引入合理的诉讼轨道，纵观世界各国的立法例，大多数大陆法系国家再审程序的启动均由当事人的再审之诉引发。作为一种独立的诉讼，根据“有法益则有诉权”的法则，再审程序的发动只能由当事人，而非法院和检查院，这无疑是扩张了当事人的权利能力。同时，再审之诉作为有独立诉讼标的一级新的诉讼，则必须有相应的诉讼程序，彰显当事人的处分权和平等抗辩权，从而实现实体正义与程序正义的并重，伴现效益效率原则。基于此，笔者认为，要妥善解决民事再审程序问题，就应当借鉴德国、日本等大陆法系国家的立法例，并结合我国国情实际，确立再审之诉制度。在我国确立再审之诉制度，加强当事人在再审程序中的主体地位，这不仅可以规范再审程序的运行，改变现在发起再审主体过多且不合理的混乱状态，而且也有利于当事人诉权的行使，从程序上更有效地保障当事人的合法权益。
三、再审之诉设计构想
我国目前的再审程序并不是一种独立的诉讼程序，而是承接在一、二审之后的一种非独立的纠错程序。将民事再审程序依照“实体与程序并重，扩张当事人权利”的基点演进为民事再审之诉后，其将变成一种规范意义上的诉，内容上必然会发生一系列重大变化，涉及到再审之诉、审查受理、判决等等一系列方面。结合对日本新民事诉讼法，德国民事诉讼法的借鉴性分析，作出如下构想：
1、起诉。实行当事人独立起诉主义。再审之诉既然作为一种独立的诉讼程序，其程序的启动必然由当事人通过起抗拒引发。根据私法自治的原则，程序的启动权只能由当事人享有，对于已经发生法律效力的判决、裁定，当一人既有主张诉权的自由，也有放弃的处分权，而不再由法院和检察院可依职权发动，需要说明的是，再审之诉所针对的同样是已发生法律效力的裁判，而对于未生效的一审判决，当事人可以通过上诉获得救济；当然，终审判决一经作出，即产生效力，当事人不服的，就只有通过再审之诉获取救济。在适用的程序方面，既然是独立的诉讼，就应适用一审起诉程序，而并不因其是再审之诉而使其诉讼性质发生更改。
对于法院发现判决错误和检察院认为判决不合法的，应当如何处理？笔者认为，构建再审之诉目的之一就是限制公权力膨胀，如果允许两院依职权启动，势必与构建目的不符，也与私法自治及当事人处分权不容。两院即使认为判决有误，也不得依职权当然发动，除非当事人启动再审之诉，这便于维护判决的威严和当事人主体地们的维护。为了尽可能地实现实体公正，可以创设法院、检察院对当事人的起诉建议制度，当然，这是否有违审判中立原则确也值得细探。
2、受理。由原审法院的上级法院审查受理。借鉴世界上实行三审终审与再审之诉国家的立法例，均对再审之诉作出了限制，明确可以引发诉讼的法定事由。这就要求法院在受理时，必须进行审查，对于符合条件的，予以立案受理，不符合诉讼条件的，应用裁定驳回，而不再适用《若干问题意见》第206条所规定的使用通知驳回形式，体现再审之诉的性质。关于具体审查程序方面，应当考虑再审之诉性质的特殊性：一是其是针对已经发生法律效力的裁判提起的诉讼；二是当事人程序救济的终局性。这就要求审查程序应做到公开、公平、公正，可以借鉴英美法系的作法，举行听证会，以确保审查程序的公正性，联系我国国情实际，应当从诉讼标的性质，标的额大小两方面确立听证会条件，对重要、重大影响案件予以听证，这既有利于驱导程序、实体公正的统一，也符合我国司法资源不足的现状。
对于确定原审法院的上级法院受理，笔者认为应主要从以下几个方面予以考虑：第一，原审法院审级低，法官素质不高。一般民事案件一审法院一般为基层法院或者中级法院。普遍存在法官素质不高，案件定性不准，适用法律不当的现象。再审之诉作为当事人的终局救济途径，必然应对其民事法律关系作出尽可能正确的判决，确立稳定的民事法律关系，这就要求由较高审级的法院受诉，对案件作出正确裁判。第二，满足当事人诉讼心理的需要，当事人提起再审之诉的目的就是为了追求实体的公正，心理上希望由较高审级的法院来审理，取得一种获取公正判决的希冀藉慰。如果法律规定由原审法院来受诉，对当事人诉讼心理来讲，可能是难以满足的。同时，基于规定的统一性和司法偏差率的扩大，也应反对由原审法院和上级法院共享受诉权的作法。第三，原审法院自己否定自己不现实。在前面的论述中已经提到，原审法院对自己作出的判决进行否定，这在实践中是比较困难的，即使原审法院作出了否定性判决，这是否合理，同样值得商榷。根据诉讼法的原理，正确的判决可能只有一个，合理的判决可能有多个，同一法院中素质相近的法官的认识却是不会相同的，原审官依据其对证据的采信和案件事实的把握作出的合理判决却被再审法官用另一
合理判决予以否定，用合理的判决否决合理的判决，这本身是否也意味着不合理。
3、再审理由。民事诉讼法第179条对可以申请再审的理由作出了列举性规定，将民事再审改进为再审之诉发动后，对当事人的诉讼权利同时也应予以限制，实现与有限司法资源的匹配和判决稳定的维护。第一，既判力要求维护法院判决权威。法院判决是公权力对民事法律关系作出的确定，体现了国家干预色彩。判决一经作出，并依法定事由，不得启动可能变更判决的任何程序。德国民事诉讼法第579条、第580条，日本新民事诉讼法第338条也对再审理由作出了限制性规定，主要体现在两类事由，即重大??和严重缺陷。第二，民事法律关系的稳定和程序的及时终结性要求限制再审。民事诉讼的目的就是为了及时解决纠纷，便于民事法律关系的稳定。反复诉讼，久讼不决不符合经济效益原则，造成司法资源的浪费和社会经济发展的障碍。第三，法律真实与客观真实的差异性。众所周知，法院判决构建于证据所组构的法律真实，与客观事实之间存在差异，那是必然的，更何况我国《民事诉讼证据若干问题的若干规定》第41至46条确立了优势盖然性规则，使这种情形更成为可能。对当事人来讲或许是不公平的，但从程序正义角度分析，这是公正的。如果允许以客观事实质疑法律真实，将会陷入永无终局的尴尬境地，所以应当作出限制。参照德国、日
本立法体例以及相关学者的论述，可以确定以下的再审事由：（1）适用法律明显错误。（2）判决主张与判决理由矛盾。（3）审判人员组织不合法。（4）审判人员未适用回避程序。（5）未经合法代理。（6）审判人员发生与本案相关的职务犯罪。（7）当事人的诉讼代理人，对方当事人及代理人存在与本案有关的犯罪行为，影响案件裁判的。（8）证人、鉴定人、翻译人、勘验人在本案中存在犯罪的。（9）作为裁判依据的另一生效判决或行政决定，公正文书被撤销。（10）作为裁判依据的文书或物证是伪造或变造的。（11）本案裁判与已生效的相关裁判相矛盾的。（12）法院违反专属管辖受案。（13）其他可能影响判决公正的事由。
4、审理。再审之诉作为一级独立的诉讼，则应按照诉讼程序予以审理。在前面已论述到，再审之诉依照一审程序起诉，则相关的送达程序也应依照一审程序规定。这里所主要讨论的仅仅是再审是依据书面审理还是开庭审理，结合大陆法系国家立法规定，结合我国现实国情，笔者认为应确立书面审为主，庭审为辅的审理原则，对于重大疑难，影响较大的案件应当公开开庭审理，一般民事再审则适用书面审理。第一，再审之诉都是基于明确再审理由而提出的，原审当事人双方的起诉状、答辩状和原审笔录材料，可以明确案件事实和有针对性地查明起诉人再审理由在原判决的影响力和作用力，作出公正的裁判。针对原审中双方均无异议的事实可以直接予以认定，而对于当事人双方意见分歧很大的事实部分，可以创设听证制度，通过双方证据交换来达到明辨真伪的目的。第二，对于重大疑难，影响较大的案件则应当公开开庭审理，严格履行诉讼审理程序，以期正确探明案件事实，作出合理的公正判决。
5、判决。再审之诉确立目的之一就是为了更好地解决累讼的现象，所以再审判决一经作出，即为终局判决，当事人不得再以任何理由提出诉讼或再审。关于检察院的检察权配置应允许检察院通过抗诉而敦促法院对再审判决再行合议一次，对于合议结果法院应当即时通知检察院和当事人。但检察院抗诉权的行使，仅以一次为限。需要注意的是，配置检察院抗诉权，不是要对当事人主体地位的削弱，而是对法院的判决监督，同时，只赋予检察院一次为限的抗诉权对法院的中心地位不会构成威胁。这是否会产生公权力对权利的排挤问题，应当是利弊相存，如果取消检察院监督权，在法官并非身份象征的中国社会里，或许是行不通的。
6、诉讼费用。现行民事再审是不用交纳费用的，但再审之诉引发的再审是针对原审已经总结，判决已经发生效力的新诉讼，有着独立的诉讼标的和诉讼请求，是一级独立诉讼，应当收取相关的诉讼费用，既有利于解决司法经费紧张的局面，也有利于加强社会成员的法制观念，防止滥用诉讼权的现象发生。但再审毕竟是对原审未明确的法律关系的后续解决，与原审有着密切的联系。可以依照现行的《收费办法》减半收取。
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